Ferill 89. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 486 — 89. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum og lögum um stjórn vatnamála (flýtimeðferð og breyting á vatnshloti).
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti, Landsvirkjun, Samorku, Orku náttúrunnar, Samtökum atvinnulífsins, Viðskiptaráði Íslands, Samtökum iðnaðarins, Samtökum sveitarfélaga á köldum svæðum, Samtökum orkusveitarfélaga, Náttúrugrið, Fyrir vatnið, Vinstrihreyfingunni – grænu framboði, Fjöreggi, félagi um náttúruvernd og heilbrigt umhverfi í Mývatnssveit, Landvernd, Náttúruverndarsamtökum Íslands, NASF á Íslandi, Veiðifélagi Þjórsár, Dýraverndarsambandi Íslands, ASÍ og Umhverfis- og orkustofnun. Þá mætti á fund nefndarinnar Aðalheiður Jóhannsdóttir, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands, og Jón Geir Pétursson, formaður verkefnisstjórnar rammaáætlunar.
Nefndinni bárust 34 umsagnir auk minnisblaðs frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis. Nefndin sendi tillögur að breytingum á frumvarpinu sem birtust í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar til umsagnar þeirra aðila sem sent höfðu umsögn um frumvarpið. Um þær tillögur bárust 11 umsagnir.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á raforkulögum, nr. 65/2003, og lögum um stjórn vatnamála, nr. 36/2011. Annars vegar er um að ræða heimild til handa Umhverfis- og orkustofnun í sérstökum undantekningartilvikum til að fallast á flýtimeðferð við afgreiðslu umsókna um virkjanaleyfi með breytingum á 34. gr. raforkulaga. Skilyrði flýtimeðferðar er að brýn þörf sé á að hefja eða halda áfram starfsemi. Í flýtimeðferð felst styttur samráðstími og fjögurra vikna frestur til að afgreiða mál. Hins vegar eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála þannig að skerpt verði á orðalagi a-liðar ákvæðisins svo að ljóst sé að það taki einnig til breytinga á vatnshloti vegna framkvæmda, svo sem vatnsaflsvirkjana. Markmið frumvarpsins er að bregðast við niðurstöðu dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2457/2024 en með dóminum var ógilt heimild Umhverfisstofnunar frá 9. apríl 2024 til breytinga á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Hvammsvirkjun og ákvörðun Orkustofnunar frá 12. september 2024 um að veita Landsvirkjun leyfi til að reisa og reka raforkuverið Hvammsvirkjun.
Umfjöllun nefndarinnar.
Þrígreining ríkisvaldsins.
Í 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er kveðið á um þrígreiningu ríkisvalds en samkvæmt ákvæðinu fara Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið, forseti og önnur stjórnvöld með framkvæmdarvaldið og dómendur með dómsvaldið. Á handhöfunum þremur, löggjafanum, stjórnvöldum og dómsvaldinu, hvílir stjórnskipuleg skylda að halda sig innan valdmarka sinna og seilast ekki inn á verksvið hvers annars. Fyrrnefndum dómi héraðsdóms í máli nr. E-2457/2024 var áfrýjað og féllst Hæstiréttur á áfrýjunarleyfi með ákvörðun sinni 21. febrúar 2025. Fram hafa komið sjónarmið þess efnis að rétt sé að bíða niðurstöðu Hæstaréttar í málinu áður en löggjafinn bregst við með lagasetningu með vísan til þrígreiningar ríkisvaldsins. Meiri hlutinn áréttar að frumvarpið felur ekki í sér sérlög um framkvæmdina Hvammsvirkjun heldur hefur það að geyma almennar lagabreytingar. Frumvarpið hefur almennt gildistökuákvæði, er ekki ætlað að hafa afturvirk réttaráhrif og á því ekki að hafa áhrif á dómsmálið enda byggja dómstólar niðurstöðu sína á því réttarástandi sem ríkti þegar atvik málsins urðu. Verði frumvarpið að lögum verður þar með ekki höggvið nærri sjálfstæði dómsvaldsins.
Breyting á vatnshloti vegna framkvæmda.
Með a-lið 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála þar sem kveðið er á um heimild til breytinga á vatnshloti. Lagt er til að framkvæmdum verði bætt við upptalningu ákvæðisins um breytingar sem geti haft áhrif á vatnsgæði, vistfræðilega, vatnsformfræðilega eða efna- og eðlisefnafræðilega eiginleika yfirborðsvatnshlots eða á hæð grunnvatnshlots. Með þeim breytingum er ætlunin að bregðast við þeirri túlkun héraðsdóms í áðurnefndu máli að ummæli í nefndaráliti umhverfisnefndar við meðferð frumvarps þess sem varð að lögum um stjórn vatnamála, nr. 36/2011, hafi leitt til þess að túlka yrði a-lið 1. mgr. 18. gr. laganna með vísan til þess að vilji löggjafans hafi staðið til þess að undanskilja m.a. vatnsaflsvirkjanir frá undanþáguheimild a-liðar. Líkt og fram kemur í greinargerð frumvarpsins leiðir af þessari niðurstöðu héraðsdóms að óheimilt er að breyta vatnshloti vegna vatnsaflsvirkjana og fjölda annarra framkvæmda, t.d. vegagerðar, gerðar siglingavega og flóðavarna. Niðurstaða dómsins útiloki í raun hvers kyns framkvæmdir á Íslandi sem leiða til breytinga á vatnshloti. Fyrir nefndinni kom fram að mikilvægt væri að bregðast við þeirri réttaróvissu sem skapast hefur í kjölfar dómsins en óvissan hafi nú þegar valdið töfum fyrir framkvæmdaaðila og muni ef ekkert verður að gert hafa veruleg áhrif á orkuöryggi- og orkuframboð landsins. Meiri hlutinn tekur undir nauðsyn þess að bregðast við þessari stöðu og tryggja að heimilt sé að heimila breytingu á vatnshloti vegna framkvæmda, t.d. vegna vatnsaflsvirkjana.
Nefndin beindi þeirri spurningu til umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis hvort breytingar frumvarpsins á a-lið 1. mgr. 18. gr. væru fullnægjandi svo efni 7. mgr. 4. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB um aðgerðaramma Bandalagsins um stefnu í vatnsmálum (vatnatilskipunin) yrði innleitt með réttum hætti. Í minnisblaði til nefndarinnar dags. 19. mars 2025 ítrekaði ráðuneytið að tilefni frumvarpsins væri áðurnefnd túlkun héraðsdóms sem hefði í för með sér að allar framkvæmdir þar sem óska þarf eftir heimild Umhverfis- og orkustofnunar til breytinga á vatnshloti samkvæmt lögum um stjórn vatnamála teljist ekki heimilar samkvæmt lögunum og sé brýnt að bregðast við því. Við vinnslu frumvarpsins hafi ýmsar útfærslur og tillögur að orðalagi í þágu samræmis við vatnatilskipunina komið til skoðunar. Um sé að ræða flókna löggjöf og mikilvægt að vandað sé til verka. Með vísan til þess og að aðkallandi sé að taka af tvímæli um heimildir Umhverfis- og orkustofnunar til breytinga á vatnshloti vegna framkvæmda hafi verið ákveðið að leggja til lágmarksbreytingu á lögunum en umfjöllun um frekari breytingar vísað til starfshóps ráðherra sem skipaður var 21. febrúar 2025. Hópnum var falið að endurskoða lög um stjórn vatnamála, nr. 36/2011, með það að markmiði að tryggja að vatnatilskipunin verði innleidd með réttum hætti og er gert ráð fyrir að hópurinn skili ráðherra tillögu að frumvarpi til breytinga á lögum um stjórn vatnamála.
Meiri hlutinn tekur undir það að nauðsynlegt sé að skýra heimildir Umhverfis- og orkustofnunar til breytinga á vatnshloti vegna framkvæmda með þeirri breytingu sem a-liður 2. gr. frumvarpsins felur í sér. Sú breyting er jafnframt í samræmi við ákvæði 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar og hvernig það hefur verið túlkað í framkvæmd. Með henni er einnig upphaflegur tilgangur 18. gr. laganna áréttaður og er hún í samræmi við athugasemdir í greinargerð þess frumvarps sem varð að lögum um stjórn vatnamála, nr. 36/2011, en í skýringum við 18. gr. frumvarpsins eru tekin dæmi um framkvæmdir sem féllu undir ákvæðið, þ.e. vatnsaflsvirkjanir, flóðavarnir, vegagerð, gerð siglingavega, gerð aðrennslisskurða og miðlunarlón. Ekki er um tæmandi talningu að ræða og því ljóst að fleiri framkvæmdir geta fallið undir ákvæðið, t.d. framkvæmdir vegna rennslisstýringar straumvatna og efnistöku úr þeim, þ.m.t.vegna flóða- og bakkavarna.
Að lokum fagnar meiri hlutinn því að vinna við endurskoðun laganna sé hafin og leggur áherslu á að gætt verði að fullu samræmi við efnisákvæði vatnatilskipunarinnar. Auk þess hvetur meiri hlutinn til þess að unnið verði hratt og vel að endurskoðuninni svo leggja megi fram nauðsynlegar breytingar á lögunum sem fyrst.
Breytingartillögur.
Virkjunarleyfi til bráðabirgða.
Með 1. gr. frumvarpsins er lagt til að við raforkulög, nr. 65/2003, verði bætt nýju ákvæði sem hafi að geyma heimild til handa Umhverfis- og orkustofnun í sérstökum undantekningartilvikum til að fallast á flýtimeðferð við afgreiðslu umsókna um virkjanaleyfi. Skilyrði flýtimeðferðar er að brýn þörf sé á að hefja eða halda áfram starfsemi skv. 4. gr. laganna. Í flýtimeðferð felst að samráðstími er styttur í að hámarki eina viku og fjögurra vikna frestur gefinn til að afgreiða umsókn eftir að fullnægjandi umsókn berst. Fram kom töluverð gagnrýni á styttingu samráðs og skamman afgreiðslutíma og sjónarmið um að slík flýtimeðferð gangi á rétt almennings til að koma sínum sjónarmiðum á framfæri um viðkomandi framkvæmd, sbr. Árósasamninginn um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Á hinn bóginn komu fram sjónarmið um að frumvarpið fæli í sér jákvæð skref til einföldunar á leyfisveitingaferli orkumála en mikilvægt sé að heimild til flýtimeðferðar sé fyrir hendi þegar almannahagsmunir eru í húfi. Raforkuöryggi íslensks samfélags sé skilgreint sem brýnir almannahagsmunir samkvæmt orkustefnu og raforkulögum en orkuöryggi þjóðarinnar hafi verið ógnað með þeim töfum sem orðið hafa á leyfisveitingaferlum vegna uppbyggingar raforkuinnviða. Aðstæður í orkumálum hér á landi séu krefjandi og fyrirséð að raforkuþörf muni aukast töluvert næstu ár og áratugi, m.a. vegna orkuskipta, en grunnstoðir samfélagsins reiði sig á öruggt framboð raforku.
Jafnframt komu fram ábendingar um að heimild til veitingar bráðabirgðaheimildar sé að finna í íslenskri löggjöf, t.d. lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og lögum um fiskeldi, nr. 71/2008, og rétt að samræma löggjöfina að því leyti fremur en að mæla fyrir um heimild til flýtimeðferðar við afgreiðslu virkjunarleyfis. Umhverfis- og orkustofnun yrði þar með heimilt að veita bráðabirgðavirkjunarleyfi í sérstökum undantekningartilvikum þegar brýn þörf væri á að hefja eða halda áfram framkvæmd. Í minnisblaði ráðuneytisins sem nefndinni barst við meðferð málsins er fallist á að slík tillaga geti verið skynsamleg m.a. með vísan til þess að sambærileg ákvæði séu nú þegar í áðurnefndum lögum. Í tillögunni felist þar með samræming á þeim málsmeðferðarreglum sem nýsameinuð Umhverfis- og orkustofnun starfi eftir en fyrir sameiningu hafi raforkulög verið á ábyrgð Orkustofnunar og lög um hollustuhætti og mengunarvarnir á ábyrgð Umhverfisstofnunar. Þá sé það mat ráðuneytisins að það kunni almennt að vera gagnlegt að löggjöfin bjóði upp á bráðabirgðaheimildir við tilteknar aðstæður en þær kunni t.d. að vera fyrir hendi hafi leyfi verið fellt úr gildi með dómi eða stjórnvaldsúrskurði sökum annmarka á málsmeðferð. Þannig sé ekki útilokað að endanleg niðurstaða dómsmáls leiði í ljós ágalla þess eðlis að til skoðunar komi að veita virkjunarleyfi til bráðabirgða gegn því skilyrði að bætt yrði úr ágöllum áður en endanlegt leyfi hljóti afgreiðslu. Meiri hlutinn telur heimild til veitingar bráðabirgðaleyfis heppilegri en heimild til flýtimeðferðar almennrar umsóknar um virkjunarleyfi með vísan til þess að veiting bráðabirgðaheimildar felur í sér þrönga undanþáguheimild sem er háð skilyrðum sem Umhverfis- og orkustofnun setur í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til viðkomandi starfsemi, sbr. 5. gr. laganna. Meiri hlutinn tekur jafnframt undir framangreint mat ráðuneytisins og leggur til að í stað heimildar til flýtimeðferðar umsóknar komi nýtt ákvæði um virkjunarleyfi til bráðabirgða. Meiri hlutinn áréttar að um undanþáguákvæði er að ræða sem einungis getur átt við í sérstökum undantekningartilvikum líkt og orðalag 1. og 2. mgr. a-liðar 1. tölul, breytingartillögu meiri hlutans ber með sér.
Líkt og áður hefur komið fram hafa lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, að geyma heimild til veitingar bráðabirgðaheimildar fyrir starfsemi, nánar tiltekið í 7. gr. a laganna. Þeirri grein var bætt við lögin með lögum nr. 28/2023 en með þeim var brugðist við athugasemdum Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) sem fram komu í bráðabirgðaniðurstöðu og formlegu áminningarbréfi vegna kvörtunar til ESA vegna veitingar rekstrarleyfa til bráðabirgða og veitingar tímabundinna undanþága frá starfsleyfi til reksturs fiskeldisstöðva. Samkvæmt upplýsingum nefndarinnar frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti voru ákvæði þess frumvarps sem varð að lögum nr. 28/2023 unnin í samráði við ESA. Orðalag hins nýja ákvæðis um virkjunarleyfi til bráðabirgða byggist á 7. gr. a laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Þar er m.a. kveðið á um að frestur til að gera skriflegar athugasemdir við veitingu bráðabirgðaheimildar skuli ekki vera lengri en ein vika frá auglýsingu Umhverfis- og orkustofnunar og hámarksfrestur Umhverfis- og orkustofnunar til afgreiðslu umsóknar fjórar vikur eftir að fullnægjandi umsókn berst. Meiri hlutinn áréttar að aðkoma almennings að ákvörðunum um veitingu virkjunarleyfis til bráðabirgða er tryggð með 5. mgr. a-liðar 1. tölul. breytingartillögu meiri hlutans sem lýtur að aðgengi almennings að upplýsingum um umsókn um bráðabirgðaheimild, sbr. skilyrði um að hún sé auglýst á vefsvæði leyfisveitanda, með möguleika á að koma að athugasemdum. Meiri hlutinn leggur áherslu á að til þess að þátttökuréttindi almennings verði í raun og veru virk er mikilvægt að setja upp leiðir þannig að almenningur geti t.d. verið í áskrift að efni um þessi mál hjá Umhverfis- og orkustofnun. Um er að ræða grundvallarstoð þátttökuréttinda almennings þar sem ekki er unnt að kynna sér efnið og senda inn athugasemdir ef almenningi er ekki kunnugt um að fyrir liggi umsókn um virkjunarleyfi til bráðabirgða. Í ljósi þess að um viðameiri framkvæmd er að ræða en þær sem 7. gr. a laga um hollustuhætti og mengunarvarnir tekur almennt til er að mati meiri hlutans rétt að frestur til að veita umsögn verði lengri en þar er kveðið á um, þ.e. verði að lágmarki tvær vikur. Loks er kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála vegna virkjunarleyfis til bráðabirgða að finna í d-lið 1. tölul. tillögunnar.
Í umsögnum Landsvirkjunar, Samorku, Viðskiptaráðs Íslands, Samtaka atvinnulífsins og Samtaka iðnaðarins um minnisblað ráðuneytisins, nánar tiltekið breytingartillöguna sem þar er lögð til, eru gerðar athugasemdir við 3. mgr. tillögunnar sem kveður á um að skilyrði fyrir því að unnt sé að óska eftir bráðabirgðaheimild sé að fullnægjandi umsókn um virkjunarleyfi liggi fyrir. Þegar sótt sé um bráðabirgðaheimild vegna þess að virkjunarleyfi hafi verið fellt úr gildi með dómi og málinu verið áfrýjað sé varla hægt að líta svo á að fullnægjandi umsókn um virkjunarleyfi liggi fyrir. Skynsamlegt sé að gera þá breytingu á ákvæðinu að gert sé að skilyrði að fullnægjandi umsókn um virkjunarleyfi liggi fyrir eða hafi áður verið samþykkt af Umhverfis- og orkustofnun. Meiri hlutinn bendir á að skoða þarf hvert tilvik fyrir sig. Þegar stjórnvaldsákvörðun hefur verið ógilt á grundvelli formannmarka kann eftir atvikum að vera unnt að líta svo á að fullnægjandi umsókn liggi fyrir sem taka beri aftur til meðferðar að frumkvæði stjórnvalds eða að framkominni beiðni umsækjanda. Sé ákvörðun felld úr gildi vegna efnisannmarka er meginreglan sú að ógildingin er endanleg, þ.e. stjórnvald getur ekki tekið ákvörðun að nýju með sama efnislega inntaki og hin fyrri. Á því er þó m.a. sú undantekning að ef ákvörðun eða leyfi var fellt úr gildi, þar sem talið var að ákvörðunina hefði skort lagastoð, getur stjórnvaldið mögulega tekið sömu ákvörðun í málinu síðar en sótt stoð fyrir henni í aðra lagaheimild. Með vísan til þessa telur meiri hlutinn að umsækjandi kunni að geta sótt um bráðabirgðaheimild samkvæmt ákvæðinu þegar virkjunarleyfi hefur verið fellt úr gildi með dómi eða stjórnvaldsúrskurði sökum annmarka á málsmeðferð, enda verði þá talið að fullnægjandi umsókn liggi fyrir.
Í umsögnum sömu aðila komu fram ábendingar um að mikilvægt væri að sams konar bráðabirgðaheimild næði einnig til framkvæmdaleyfa samkvæmt skipulagslögum, nr. 123/2010. Án þess muni ávinningur af fyrirhuguðum breytingum á raforkulögum, þ.e. heimild til útgáfu virkjunarleyfis til bráðabirgða, ekki nýtast að fullu þar sem framkvæmdir séu háðar bæði framkvæmda- og virkjunarleyfum. Ef virkjunarleyfi er fellt úr gildi megi gera ráð fyrir að jafnframt falli úr gildi þau framkvæmdaleyfi sem voru grundvölluð á virkjunarleyfinu. Með frumvarpinu eru ekki lagðar til breytingar á skipulagslögum, nr. 123/2010, en þau lög heyra undir málefnasvið félags- og húsnæðismálaráðuneytis. Meiri hlutinn beinir því til þess ráðuneytis að taka málið til skoðunar og leggja til breytingar á lögunum ef þurfa þykir.
Þá leggur meiri hlutinn til breytingu á 1. mgr. 33. gr. laganna um gjaldtöku vegna útgáfu leyfa þannig að gjald verði tekið fyrir bráðabirgðaleyfi líkt og önnur leyfi sem stofnunin veitir. Skv. a-lið 1. gr. frumvarpsins er lögð til sú breyting á 4. mgr. 34. gr. laganna að leyfisveitandi skuli auglýsa á vefsvæði sínu umsókn um leyfi í stað auglýsingar í Lögbirtingablaðinu. Því til samræmis leggur meiri hlutinn til að 3. málsl. sömu málsgreinar um að umsækjandi kosti birtingu slíkrar auglýsingar falli brott enda mun Umhverfis- og orkustofnun ekki bera kostnað af birtingu auglýsingar á eigin vef.
Vísun til verndar- og orkunýtingaráætlunar í b-lið 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála, nr. 36/2011.
Í 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála, nr. 36/2011, er nánar kveðið á um þau skilyrði sem þarf að uppfylla til að hægt sé að heimila breytingar á vatnshloti sem leiða til þess að umhverfismarkmið nást ekki. Í b-lið 2. mgr. 18. gr. er kveðið á um það skilyrði að tilgangur framkvæmdanna eða umsvifanna vegi þyngra vegna almannaheilla og/eða ávinnings fyrir heilsu og öryggi manna eða fyrir sjálfbæra þróun en ávinningur af því að umhverfismarkmið náist. Ákvæðið felur í sér innleiðingu á c-lið 7. tölul. 4. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB um aðgerðaramma Bandalagsins um stefnu í vatnamálum (vatnatilskipunin).
Í b-lið 2. gr. frumvarpsins er lagt til að tilgreint verði að skilyrði b-liðar 2. mgr. 18. gr. teljist uppfyllt sé um að ræða virkjunarframkvæmd sem falli undir orkunýtingarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun. Í umfjöllun í greinargerð er tekið fram að telja verði að mat á þeim þáttum sem mælt er fyrir um í b-lið 2. mgr. 18. gr. laganna hafi nú þegar farið fram með þeirri lögbundnu vinnu sem gert er ráð fyrir vegna gerðar tillögu að verndar- og orkunýtingaráætlun samkvæmt lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, þar sem Alþingi hafi lokaorðið um málið með samþykkt þingsályktunartillögu um áætlunina. Því verði ekki séð að þörf sé á að annað sambærilegt mat fari fram af hálfu Umhverfis- og orkustofnunar eins og mælt er fyrir um í ákvæðinu.
Í umsögnum komu fram afar mismunandi sjónarmið um þessa grein frumvarpsins. Annars vegar kom fram stuðningur við ákvæðið en það væri til þess fallið að stuðla að framgangi virkjunarframkvæmda sem þegar hafi náðst sátt um í rammaáætlun. Mikilvægt sé að styðja við framgang endurnýjanlegra orkukosta og setja virkjunarframkvæmdir með grænni orku í forgang við afgreiðslu leyfa og skipulags. Horfa þyrfti til tilskipana Evrópusambandsins um notkun orku frá endurnýjanlegum orkugjöfum í því sambandi, tilskipun ESB/2018/2001 REDII og tilskipun um breytingar á RED II, ESB 2023/2413, sem gengur undir heitinu REDIII. Þar sé til að mynda ákvæði sem mæli fyrir um að þar til kolefnishlutleysi verði náð skuli grænar orkuframkvæmdir taldar í þágu yfirgnæfandi almannahagsmuna þegar slíkt mat þurfi að fara fram á grundvelli vatnatilskipunarinnar. Hins vegar voru gerðar miklar athugasemdir við ákvæðið, m.a. að það fæli í sér eðlisbreytingu á ferli verndar- og orkunýtingaráætlunar og vægi hennar aukið á kostnað mats Umhverfis- og orkustofnunar. Verndar- og orkunýtingaráætlun sé stefnumótandi áætlun og sé ekki ætlað að koma í staðinn fyrir faglegt og sjálfstætt mat stofnana á hverri framkvæmd, m.a. á því hvort almannaheill vegi þyngra en ávinningur af því að umhverfismarkmið náist. Jafnframt komu fram sjónarmið þess efnis að með ákvæðinu væri brotið gegn samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og væri í andstöðu við vatnatilskipunina. Skilyrði b-liðar 2. mgr. 18. gr. laganna og c-liðar 7. tölul. 4. gr. vatnatilskipunarinnar um almannaheill (e. overriding public interest) verði ekki uppfyllt með þeim hætti sem frumvarpið leggi til enda þurfi sérstakt mat að fara fram á öllum skilyrðum undanþáguheimildar í hverju tilviki fyrir sig samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins, sbr. mál C-461/13 Weser.
Hinn 5. mars 2025 kvað EFTA-dómstóllinn upp dóm í máli nr. E-13/24, Friends of the Earth Norway o.fl. gegn norska ríkinu, þ.e. eftir að frumvarpið var lagt fram og vísað til nefndar. Með dómnum veitti EFTA-dómstóllinn ráðgefandi álit um spurningar frá áfrýjunardómstóli Borgarting varðandi túlkun hugtaksins „brýnir almannahagsmunir“ í skilningi c-liðar 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar. Ein spurningin sneri að því hvernig meta skuli hvort brýnir almannahagsmunir séu til staðar í skilningi c-liðar 4. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar. Í niðurstöðu dómstólsins kom m.a. fram að stjórnvöld skuli vega áætlaðan ávinning af verkefni á móti þeim afleiðingum sem af verkefninu hljótast og leiða til rýrnunar á stöðu vatnshlots. Ákvæði c-liðar 7. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar skuli túlkað á þann veg að þess sé krafist að þeir hagsmunir sem eigi við séu metnir í hverju tilviki fyrir sig til þess að ákvarða hvort til staðar séu brýnir almannahagsmunir. Hlutlægt mat þurfi að eiga sér stað þannig að hinir brýnu almannahagsmunir sem hafi verið staðfestir sem slíkir, sem réttlæti breytingar á yfirborði vatnshlots, vegi meira en þau markmið umhverfisverndar að koma í veg fyrir rýrnun á yfirborði vatnshlots. Hvaða sjónarmið skipta máli til að ákvarða tilvist brýnna almannahagsmuna skuli metið í hverju tilviki fyrir sig. Í svörum sínum við öðrum spurningum áfrýjunardómstólsins útilokaði dómstóllinn að hreinar efnahagslegar ástæður, svo sem efling þjóðarbús, réttlæti að vikið sé frá meginreglunni um varnir á stöðu vatnshlots en slík túlkun grafi undan markmiðum tilskipunarinnar í heild sinni. Efnahagslegar ástæður verði að þjóna almannahagsmunum til þess að geta talist réttlæta að vikið sé frá meginreglu tilskipunarinnar. Þættir sem tengjast félagslegri eða efnahagslegri stöðu tiltekins svæðis geti á hinn bóginn hugsanlega talist til réttlætingarástæðna.
Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar er tekið fram að með frumvarpinu sé með engu hróflað við almennum kröfum sem varða skilyrði leyfisveitingar, t.d. hvað varðar mat á umhverfisáhrifum og aðrar almennar kröfur. Í a- og b-lið 1. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála séu tilgreind þau tilvik þar sem veita megi heimild til breytinga á vatnshloti. Verði frumvarpið að lögum þurfi auk þess a- og c-liðir 2. mgr. einnig að vera uppfylltir. Þá er bent á að markmið og tilgangur verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, sé að fyrir liggi faglegt mat á efnahagslegum, félagslegum og umhverfislegum þáttum virkjunarkosta áður en ákvarðanir séu teknar í þessum málum. Matið byggist á niðurstöðum og rannsóknum verkefnastjórnar, faghópa og sérfræðinga á vegum rammaáætlunar. Áætlunin feli því í sér heildstætt hagsmunamat sem snúi að öllum þeim þáttum sem í lögunum greinir og varðar þjóðarhag, allt með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Á grundvelli þessa mats ákveði Alþingi hvaða virkjunarkostir eigi að falla í orkunýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk. Þannig verði að telja eðlilegt og rétt að við mat skv. b-lið 2. mgr. 18. gr. laganna sé tekið mið af því faglega mati sem fram kemur í tillögu verkefnastjórnar til ráðherra um verndar- og orkunýtingaráætlun. Þó sé það mat ráðuneytisins að rök hnígi að því að Umhverfis- og orkustofnun meti sjálf hvort skilyrði b-liðar 2. mgr. 18. gr. laganna séu uppfyllt hverju sinni og leggur til í minnisblaði sínu að ákvæðið orðist með þeim hætti að tekið skuli mið af faglegu mati verkefnisstjórnar verndar- og orkunýtingaráætlunar við mat Umhverfis- og orkustofnunar.
Meiri hlutinn áréttar að verndar- og orkunýtingaráætlun er stefnumótandi áætlun um nýtingu landsvæða þar sem virkjunarkostir eru flokkaðir í þrjá flokka, orkunýtingarflokk, biðflokk og verndarflokk, en ekki er fjallað um einstakar framkvæmdir með ítarlegum hætti í áætluninni. Þeir virkjunarkostir sem settir eru í orkunýtingarflokk þurfa að fara í mat á umhverfisáhrifum framkvæmda og leyfisveitingaferli viðeigandi stofnana ef stefnt er að nýtingu þar sem fram fer ítarlegt mat á hverri virkjunarframkvæmd. Því telur meiri hlutinn ekki hægt að slá því föstu með b-lið 2. gr. frumvarpsins að skilyrði b-liðar 2. mgr. 18. gr. laganna, að tilgangur framkvæmdanna eða umsvifanna vegi þyngra vegna almannaheilla og/eða ávinnings fyrir heilsu og öryggi manna eða fyrir sjálfbæra þróun en ávinningur af því að umhverfismarkmið náist, teljist uppfyllt sé um að ræða virkjunarframkvæmd sem fellur undir orkunýtingarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar. Með vísan til þess og niðurstöðu EFTA-dómstólsins sem fjallað var um hér að framan þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að meta þurfi þá hagsmuni sem eiga við í hverju tilviki fyrir sig, svo hægt sé að skera úr um hvort til staðar séu brýnir almannahagsmunir sem vegi meira en þau markmið umhverfisverndar að koma í veg fyrir rýrnun á yfirborði vatnshlots leggur meiri hlutinn til að b-liður 2. gr. frumvarpsins falli brott. Að lokum leggur meiri hlutinn til orðalagsbreytingu á 1. málsl. c-liðar 2. gr. sem ekki er ætlað að hafa efnisleg áhrif.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Í stað 1. gr. komi fjórar nýjar greinar, svohljóðandi:
a. (1. gr.)
Á eftir 4. gr. laganna kemur ný grein, 4. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:
Virkjunarleyfi til bráðabirgða.
Hafi virkjunarleyfi fyrir framkvæmd sem fellur undir lög þessi og lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana verið fellt úr gildi sökum annmarka á umhverfismati samkvæmt lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana getur Umhverfis- og orkustofnun að beiðni umsækjanda veitt bráðabirgðaheimild fyrir framkvæmdinni í samræmi við skilyrði 1. mgr. ef ríkar ástæður mæla með því. Skal heimildin háð skilyrðum 2. mgr. 25. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana.
Skilyrði fyrir því að unnt sé að óska eftir bráðabirgðaheimild samkvæmt grein þessari er að fullnægjandi umsókn um virkjanaleyfi liggi fyrir hjá Umhverfis- og orkustofnun. Í umsókn um bráðabirgðaheimild skal tilgreina skýrt tilgang, ástæður og fyrirhugaðar aðgerðir á gildistíma heimildar.
Bráðabirgðaheimild skal háð skilyrðum sem Umhverfis- og orkustofnun setur í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til viðkomandi starfsemi, sbr. 5. gr.
Umsókn um bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi vegna virkjunarframkvæmdar skal afgreidd eins fljótt og mögulegt er og eigi síðar en fjórum vikum eftir að fullnægjandi umsókn berst. Umsókn um bráðabirgðaheimild skal auglýst á vefsvæði leyfisveitanda með frest til veitingar skriflegra athugasemda að lágmarki í tvær vikur frá auglýsingu Umhverfis- og orkustofnunar. Að öðru leyti gilda ákvæði 5., 6. og 34. gr. um útgáfu bráðabirgðaleyfis eftir því sem á við.
Bráðabirgðaheimild má veita til allt að eins árs og er heimilt að framlengja það um allt að eitt ár að uppfylltum skilyrðum greinar þessarar.
b. (2. gr.)
Á eftir tilvísuninni „4. gr.“ í 1. mgr. 33. gr. laganna kemur: 4. gr. a.
c. (3. gr.)
Eftirfarandi breytingar verða á 4. mgr. 34. gr. laganna:
1. Í stað orðanna „í Lögbirtingablaðinu“ í 1. málsl. kemur: á vefsvæði sínu.
2. 3. málsl. fellur brott.
d. (4. gr.)
Á eftir tilvísuninni „1. mgr. 4. gr.“ í 2. mgr. 37. gr. laganna kemur: 4. gr. a.
2. Við 2. gr.
a. B-liður falli brott.
b. Í stað orðanna „um breytingu“ í 1. efnismálsl. c-liðar komi: til breytingar.
Alþingi, 9. maí 2025.
| Guðbrandur Einarsson, form., frsm. |
Ása Berglind Hjálmarsdóttir. | Dagur B. Eggertsson. | |
| Jónína Björk Óskarsdóttir. | Sigurður Helgi Pálmason. | ||
