Ferill 89. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 89 — 89. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á raforkulögum og lögum um stjórn vatnamála (flýtimeðferð og breyting á vatnshloti).
Frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra.
I. KAFLI
Breyting á raforkulögum, nr. 65/2003.
1. gr.
a. Í stað orðanna „í Lögbirtingablaðinu“ í 1. málsl. 4. mgr. kemur: á vefsvæði sínu.
b. Á eftir 2. málsl. 4. mgr. kemur nýr málsl. svohljóðandi: Sæti umsókn flýtimeðferð skv. 5. mgr. skal frestur til skriflegra athugasemda vera að hámarki ein vika frá birtingu auglýsingar.
c. Á eftir 4. mgr. kemur ný mgr., svohljóðandi:
Umhverfis- og orkustofnun er heimilt í sérstökum undantekningartilvikum, þegar brýn þörf er á að hefja eða halda áfram starfsemi skv. 4. gr., að fallast á flýtimeðferð að beiðni umsækjanda. Sé fallist á flýtimeðferð skal umsókn um leyfi afgreidd eins fljótt og mögulegt er og eigi síðar en fjórum vikum eftir að fullnægjandi umsókn berst.
II. KAFLI
Breyting á lögum um stjórn vatnamála, nr. 36/2011.
2. gr.
Eftirfarandi breytingar verða á 18. gr. laganna:
a. Á eftir orðunum „svo sem vegna“ í a-lið 1. mgr. kemur: framkvæmda,
b. Við b-lið 2. mgr. bætist: en sé um að ræða virkjunarframkvæmd sem fellur undir orkunýtingarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum um verndar- og nýtingaráætlun telst þetta skilyrði uppfyllt.
c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Sé framkvæmd háð leyfi Umhverfis- og orkustofnunar skal framkvæmdaraðili í umsókn um slíkt leyfi óska jafnframt eftir heimild stofnunarinnar um breytingu á vatnshloti. Ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar vegna beiðni um breytingu á vatnshloti skal þá vera hluti af ákvörðun stofnunarinnar um veitingu leyfisins. Um kæruheimildir vegna ákvörðunar um útgáfu leyfisins gilda ákvæði þeirra laga sem taka til viðkomandi leyfisákvarðana.
3. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu. Markmið þess er að bregðast við niðurstöðu dóms Héraðsdóms Reykjavíkur sem kveðinn var upp 15. janúar 2025 í máli nr. E-2457/2024. Með dóminum var ógilt heimild Umhverfisstofnunar frá 9. apríl 2024 til breytinga á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Hvammsvirkjun sem og ákvörðun Orkustofnunar frá 12. september 2024 um að veita Landsvirkjun leyfi til að reisa og reka raforkuverið Hvammsvirkjun. Með lögum um Umhverfis- og orkustofnun, nr. 110/2024, varð til ný stofnun sem tók við starfsemi Orkustofnunar og hluta af starfsemi Umhverfisstofnunar.
Niðurstaða héraðsdóms byggði á því mati dómsins að ekki væri fyrir hendi viðhlítandi lagastoð í a-lið 1. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála, nr. 36/2011, til að heimila breytingu á vatnshloti vegna framkvæmda, þar á meðal vatnsaflsvirkjana. Sú niðurstaða var byggð m.a. á lögskýringargögnum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum um stjórn vatnamála. Nánar tiltekið taldi dómurinn að ummæli í nefndaráliti umhverfisnefndar leiddu til þess að túlka yrði a-lið 1. mgr. 18. gr. laganna með vísan til þess að vilji löggjafans hefði staðið til þess að undanskilja m.a. vatnsaflsvirkjanir frá undanþáguheimild a-liðar.
Afar mikilvægt er að löggjöfin kveði skýrt á um að heimila megi breytingu á vatnshloti vegna framkvæmda í þágu almannahagsmuna að undangengnu heildstæðu mati. Slíkt getur verið forsenda markmiða um raforkuöryggi, orkuskipti, atvinnuuppbyggingu, byggðaþróun og annarra markmiða í almannaþágu. Einnig ber að líta til þess að tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB um aðgerðaramma Bandalagsins um stefnu í vatnsmálum, svokölluð vatnatilskipun, hefur verið innleidd hér á landi með lögum um stjórn vatnamála. Ljóst er að í tilskipuninni er gert ráð fyrir að heimila megi breytingu á vatnshloti vegna vatnsaflsvirkjana og hefur því m.a. verið slegið föstu í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins í dómi 4. maí 2016 í máli C-346/14 (Schwarze Sulm). Túlkun stjórnvalda hefur verið sú að lög um stjórn vatnamála feli í sér lagaheimild til að heimila breytingu á vatnshloti vegna framkvæmda í þágu almannahagsmuna, en í ljósi fyrrgreindrar niðurstöðu dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2457/2024 er nauðsynlegt að bregðast skjótt við með frumvarpi þessu og kveða skýrar á um þá heimild í lögum, m.a. til að tryggja einsleitni á Evrópska efnahagssvæðinu og til að tryggja að atvinnufyrirtæki á Íslandi sitji við sama borð og sambærileg starfsemi á Evrópska efnahagssvæðinu.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Lagasetningin er talin nauðsynleg til að bregðast við þeirri óvissu sem skapast hefur í kjölfar niðurstöðu fyrrnefnds héraðsdóms í máli nr. E-2457/2024 þar sem niðurstaðan útilokar í raun hvers kyns framkvæmdir á Íslandi sem leiða til breytinga á vatnshloti. Hér getur verið um að ræða framkvæmdir vegna vatnsaflsvirkjana og ýmsar aðrar framkvæmdir, svo sem flóðavarnir, vegagerð, gerð siglingavega jafnt sem gerð aðrennslisskurða fyrir vatnsaflsvirkjanir og miðlunarlón.
Eins og fram hefur komið var það niðurstaða héraðsdóms í máli nr. E-2457/2024 að ekki væri fyrir hendi viðhlítandi lagastoð í a-lið 1. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála, nr. 36/2011, til að heimila breytingu á vatnshloti vegna framkvæmda, þar á meðal vatnsaflsvirkjana. Dómurinn fjallar um Hvammsvirkjun en varðar í raun allar framkvæmdir þar sem óska þarf eftir heimild Umhverfis- og orkustofnunar til breytinga á vatnshloti samkvæmt lögum um stjórn vatnamála, svo sem vegagerð, gerð siglingavega og flóðavarnir. Niðurstaða dómsins hefur þá þýðingu að slíkar framkvæmdir teljast ekki heimilar samkvæmt lögum um stjórn vatnamála.
Landsvirkjun hefur um árabil unnið að undirbúningi Hvammsvirkjunar sem fyrirhuguð er á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu. Með þingsályktun nr. 16/144 um breytingu á þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, nr. 13/141, (rammaáætlun) var Hvammsvirkjun færð úr svonefndum biðflokki í rammaáætlun í orkunýtingarflokk, sbr. nú þingsályktun nr. 24/152. Hinn 19. ágúst 2003 kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum allt að 150 MW virkjunar Þjórsár við Núp, auk breytingar á Búrfellslínu 1. Féllst stofnunin á fyrirhugaða virkjun í einu þrepi með byggingu Núpsvirkjunar og í tveimur þrepum með byggingu Hvammsvirkjunar og Holtavirkjunar, ásamt breytingum á Búrfellslínu 1 með nánar tilgreindum skilyrðum. Með úrskurði umhverfisráðuneytisins 27. apríl 2004 var úrskurður Skipulagsstofnunar staðfestur með nánar tilgreindum skilyrðum. Hinn 16. desember 2015 lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um að endurskoða skyldi þá hluta umhverfismats virkjunarinnar er vörðuðu áhrif á landslag og ásýnd og á ferðaþjónustu og útivist. Álit Skipulagsstofnunar um áhrif Hvammsvirkjunar á ferðaþjónustu og útivist og á landslag og ásýnd lands lá fyrir 12. mars 2018.
Eitt af meginmarkmiðum orkustefnu er að tryggja jafnvægi framboðs og eftirspurnar á orkumarkaði og þar með orkuöryggi. Framboð orku þarf að geta annað vaxandi eftirspurn vegna orkuskipta, tækniþróunar og fólksfjölgunar, sem og eðlilegrar þróunar fjölbreyttrar starfsemi um land allt, enda er aðgengi að orku grundvöllur að verðmætasköpun í atvinnulífinu og forsenda jákvæðrar byggðaþróunar og búsetuskilyrða. Hlutverk orkukerfisins, framboðs og innviða, er að standa undir væntingum og þróast í takt við breyttar kröfur. Þá er eitt af markmiðum raforkulaga, nr. 65/2003, að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu.
Á síðustu árum hefur nýting virkjana farið jafnt og þétt vaxandi. Eftirspurn eftir raforku hefur vaxið hraðar en sem nemur auknu framboði. Afleiðingin er minna svigrúm til að bregðast við áföllum í vinnslu- og flutningskerfi raforku eða óvæntri minnkun á framboði. Á næstu árum er ljóst að orkuvinnslukerfi landsins verður rekið nálægt og yfir getumörkum og er rétt að nefna í því sambandi að Landsnet spáir neikvæðum orkujöfnuði á næstu árum. Þetta þýðir að brýnt er að auka framboð af orku til að mæta þörfum markaðarins. Sökum mikils dráttar á styrkingu flutningskerfis raforku er landinu skipt í tvö vinnslusvæði þar sem aflstöðvar á Norðausturlandi geta ekki nema með takmörkuðum hætti stutt við orkuþörf á Suðvesturlandi vegna flutningstakmarkana. Samkvæmt kerfisáætlun Landsnets er fyrirséð að þessar takmarkanir munu vera við lýði næstu sex til sjö árin. Þetta hefur skapað brýna þörf til að styrkja framboð raforku á Suðvesturlandi, til að mynda með Hvammsvirkjun.
Framkvæmdir eru hafnar við fyrsta verkhluta framkvæmdar við Hvammsvirkjun, þ.e. aðkomuveg, frárennslisskurð og undirlag undir vinnubúðir, og áætlað er að þeim framkvæmdum ljúki í nóvember 2025. Ef verkið frestast blasa við umtalsverðar tafir á gangsetningu virkjunarinnar, ekki aðeins vegna þess tíma sem tekur að afla leyfa að nýju heldur einnig vegna keðjuverkandi þátta í tengslum við útboð og verkþætti. Ef fresta þarf útboðum er ekki víst að verktakar fáist á réttum tíma. Ekki er hægt að segja nákvæmlega til um umfang slíkra tafa en ljóst er að þær gætu hæglega numið meira en einu ári. Ljóst er að ef leyfi liggja ekki fyrir við opnun tilboða er veruleg hætta á seinkun eða að hefja þurfi ferli útboðs að nýju sem er afar tímafrekt. Mikil fjárhagsleg áhætta er fólgin í að halda áfram óbreyttri áætlun án þess að hafa vissu um að tilskilin leyfi liggi fyrir þegar framkvæmdir hefjast. Samkvæmt tímaáætlun framkvæmda haldast verkhlutar framkvæmdarinnar í hendur þar sem mannvirki þurfa að vera tilbúin þegar vélbúnaður er tilbúinn til niðursetningar. Verði frumvarpið að lögum skapast forsendur til að afgreiða umsókn um virkjunarleyfi ásamt heimild til breytinga á vatnshloti Þjórsár með flýtimeðferð. Þannig verður leyst úr þeirri óvissu sem skapast hefur í kjölfar fyrrgreinds héraðsdóms hvað varðar, auk Hvammsvirkjunar, fjölda framkvæmda sem kunna að hafa áhrif á vatnshlot.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lagðar til breytingar á raforkulögum, nr. 65/2003, og lögum um stjórn vatnamála, nr. 36/2011.
3.1. Heimild til flýtimeðferðar.
Lagt er til að Umhverfis- og orkustofnun verði heimilt í sérstökum undantekningartilvikum að fallast á flýtimeðferð við afgreiðslu umsókna um virkjanaleyfi. Skilyrði flýtimeðferðar er að brýn þörf sé á að hefja eða halda áfram starfsemi. Slíkt getur t.d. komið til skoðunar hafi leyfi fyrir virkjunarframkvæmd í þágu almannahagsmuna verið fellt úr gildi með dómi eða stjórnvaldsúrskurði sökum annmarka sem síðan hefur verið lagfærður. Leiði slíkt til stöðvunar framkvæmda geta orðið umtalsverðar tafir á gangsetningu virkjunar. Við ákvörðunartöku um flýtimeðferð þarf m.a. að meta þá almannahagsmuni sem eru í húfi og þarf í því sambandi til að mynda að horfa til markmiðs raforkulaga um raforkuöryggi og þjóðhagslega hagkvæmt raforkukerfi. Einnig geta fjárhagslegir hagsmunir framkvæmdaraðila verið miklir af því að geta hafið eða haldið áfram framkvæmdum. Í flýtimeðferð felst styttur samráðstími og fjögurra vikna frestur til að afgreiða mál. Þannig gæti flýtimeðferð helst komið til greina í málum sem talin verða að mestu eða öllu leyti upplýst að fullu og sjónarmið hagsmunaaðila og annarra liggja fyrir. Slíkt gæti átt við hafi framkvæmd áður sætt samráði vegna leyfisútgáfu og litlar eða engar breytingar hafi orðið á framkvæmdinni sem kalli á samráð.
3.2. Breyting á vatnshloti vegna framkvæmda.
Með dómi í máli nr. E-2457/2024 komst héraðsdómur að þeirri niðurstöðu að ákvæði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála heimilaði ekki breytingu á vatnshloti vegna beinna áhrifa af framkvæmdum, þar á meðal vatnsaflsvirkjunum. Byggði dómurinn á túlkun ákvæðisins með vísan til lögskýringargagna með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 36/2011, einkum breytingartillögu umhverfisnefndar ásamt nefndaráliti. Af niðurstöðu héraðsdóms leiðir að óheimilt er að breyta vatnshloti vegna vatnsaflsvirkjana og fjölda annarra framkvæmda. Er sú niðurstaða ekki í samræmi við það sem gert er ráð fyrir í vatnatilskipuninni og að var stefnt með frumvarpi til laga um stjórn vatnamála eins og ráða má af greinargerðinni sem fylgdi frumvarpinu þegar það var lagt fram á Alþingi. Með frumvarpi þessu er því lagt til að skerpt verði á orðalagi a-liðar 1. mgr. 18. gr. laganna þannig að ljóst sé að það taki einnig til breytinga á vatnshloti vegna framkvæmda, svo sem vatnsaflsvirkjana.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Samkvæmt 75. gr. stjórnarskrárinnar er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Ákvæðið tengist eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar enda fela bæði ákvæðin í sér vernd atvinnuréttinda. Niðurstaða héraðsdóms í fyrrgreindu máli hefur þá þýðingu að framkvæmdir sem hafa í för með sér að umhverfismarkmið náist ekki teljast óheimilar samkvæmt lögum um stjórn vatnamála. Með frumvarpinu er tryggt að lög um stjórn vatnamála feli ekki í sér slíkar hömlur á atvinnufrelsi enda var það ekki markmið frumvarps til laga um stjórn vatnamála, sem varð að lögum nr. 36/2011, þegar það var lagt fram á Alþingi. Slíkar hömlur ganga einnig gegn vatnatilskipun Evrópusambandsins.
Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB, svokölluð vatnatilskipun, hefur verið innleidd hér á landi með lögum um stjórn vatnamála. Frumvarpinu er ætlað að tryggja betur samræmi laganna gagnvart tilskipuninni en eins og fram er komið er ljóst að í tilskipuninni er gert ráð fyrir að heimila megi breytingu á vatnshloti vegna vatnsaflsvirkjana.
Ísland hefur fullgilt Árósasamning um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Þjóðréttarsamningurinn kveður m.a. á um rétt almennings til aðkomu að ákvarðanatöku sem hefur áhrif á umhverfið. Gert er ráð fyrir knöppum umsagnarfresti almennings þegar um er að ræða flýtimeðferð en jafnframt er gert ráð fyrir að flýtimeðferð komi helst til greina í tilvikum þar sem allar helstu upplýsingar um málið liggja fyrir og sjónarmið almennings og umsagnaraðila hafa komið fram.
5. Samráð.
Við vinnslu frumvarpsins hafði ráðuneytið samráð við Umhverfis- og orkustofnun. Sökum þess hve brýnt er að bregðast við dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2457/2024 gafst ekki tími til að kynna áform um lagasetningu eða frumvarpið fyrir almenningi í opnu samráði. Eins og tilgreint er í 2. kafla er mjög brýnt að ná fram vissu um leyfismál fyrir Hvammsvirkjun á næstu vikum. Einnig er afar brýnt að lög um stjórn vatnamála feli í sér skýra lagaheimild til að heimila breytingu á vatnshloti vegna framkvæmda.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið felur í sér viðbrögð við dómi Héraðsdóms Reykjavíkur sem kveðinn var upp 15. janúar 2025 í máli nr. E-2457/2024. Með dóminum var ógilt heimild Umhverfisstofnunar frá 9. apríl 2024 til breytinga á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar við Hvammsvirkjun sem og ákvörðun Orkustofnunar frá 12. september 2024 um að veita Landsvirkjun leyfi til að reisa og reka raforkuverið Hvammsvirkjun. Með frumvarpinu er lögð til breyting á orðalagi 18. gr. laga um stjórn vatnamála, nr. 36/2011, til að tryggja að til staðar sé lagaheimild til töku ákvörðunar um breytingu á vatnshloti vegna framkvæmdar á borð við vatnsaflsvirkjun en einnig aðrar framkvæmdir í þágu almannahagsmuna. Hér getur verið um að ræða framkvæmdir í þágu orkuskipta, orkuöryggis, atvinnuuppbyggingar, byggðaþróunar o.fl. Í frumvarpinu er einnig mælt fyrir um heimild til að fallast á flýtimeðferð í sérstökum undantekningartilvikum vegna umsóknar um virkjunarleyfi. Ekki er um að ræða ný verkefni eða ný útgjöld af hálfu hins opinbera og eru leyfisveitingar Umhverfis- og orkustofnunar nú þegar fjármagnaðar með þjónustugjöldum.
Verði frumvarpið samþykkt mun það leiða til aukins skýrleika og leysa úr óvissu varðandi heimildir Umhverfis- og orkustofnunar samkvæmt lögum um stjórn vatnamála. Frumvarpið mun ekki hafa fjárhagsleg áhrif á ríkissjóð.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í a-lið er lagt til að leyfisveitandi skuli auglýsa á vefsvæði sínu umsókn um leyfi í stað auglýsingar í Lögbirtingablaðinu. Helsta ástæða skyldu til auglýsingar í Lögbirtingablaði er að tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umsóknir þannig að þeir sem málið varðar geti kynnt sér umsóknina og komið sjónarmiðum sínum á framfæri. Unnt er að ná því markmiði með birtingu á netinu.
Í b-lið er lagt til að kynningartími fyrir umsókn sem sætir flýtimeðferð verði að hámarki ein vika og í c-lið er lagt til að Umhverfis- og orkustofnun verði heimilt í sérstökum undantekningartilvikum að fallast á flýtimeðferð við afgreiðslu umsóknar um virkjanaleyfi.
Eins og fram kemur í kafla 3.1 er heimildinni aðeins ætlað að gilda í sérstökum undantekningartilvikum þar sem brýn þörf er á að hefja eða halda áfram starfsemi. Í flýtimeðferð felst styttur samráðstími og fjögurra vikna frestur til að afgreiða mál. Þannig gæti flýtimeðferð helst komið til greina í málum sem talin verða að mestu eða öllu leyti upplýst og sjónarmið hagsmunaaðila og annarra liggja fyrir. Slíkt gæti átt við hafi framkvæmd áður sætt samráði vegna leyfisútgáfu og litlar eða engar breytingar hafi orðið á framkvæmdinni sem kalli á samráð. Til nánar skýringa vísast til kafla 3.1.
Um 2. gr.
Í greininni eru lagðar til breytingar á 18. gr. laga um stjórn vatnamála, nr. 36/2011, þar sem kveðið er á um heimild til breytinga á vatnshloti.
Í a-lið er lagt til að framkvæmdum verði bætt við upptalningu í dæmaskyni um breytingar sem geti haft áhrif á vatnsgæði, vistfræðilega, vatnsformfræðilega eða efna- og eðlisefnafræðilega eiginleika yfirborðsvatnshlots eða á hæð grunnvatnshlots. Í 18. gr. laganna er að finna heimild fyrir Umhverfis- og orkustofnun til að heimila breytingar á vatnshloti sem hefur í för með sér að ekki er hægt að ná umhverfismarkmiðum en ákvæðið er innleiðing á 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar. Í frumvarpi til laga um stjórn vatnamála sem varð að lögum nr. 36/2011 kom fram að breyting á vatnshloti sem hefði í för með sér að ekki væri hægt að ná umhverfismarkmiðum væri heimil þegar um væri að ræða nýjar breytingar sem leiddu til breytinga á vatnsgæðum, vistfræðilegum, vatnsformfræðilegum eða eðlisrænum eiginleikum yfirborðsvatnshlots eða á hæð grunnvatnshlots. Í skýringum við 18. gr. í athugasemdum við fyrrnefnt frumvarp var sérstaklega tiltekið að í a-lið væri um að ræða nýjar framkvæmdir sem hefðu áhrif á gerð vatnshlots og nefnd dæmi um slíkar framkvæmdir, svo sem vatnsaflsvirkjanir, flóðavarnir, vegagerð eða gerð siglingavega og gerð aðrennslisskurða fyrir vatnsaflsvirkjanir og miðlunarlón. Að tillögu umhverfisnefndar voru gerðar breytingar á 18. gr. frumvarpsins þess efnis að í stað þess að vísa til nýrra breytinga var vísað til breytinga, svo sem vegna mengunar eða í tengslum við loftslagsbreytingar. Dómur Héraðdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2457/2024 byggist á skýringum þingnefndarinnar við breytingartillöguna og er dregin sú ályktun að hún hafi verið lögð fram gagngert í þeim tilgangi að taka af tvímæli um að heimildin í umræddu lagaákvæði skyldi ekki taka til breytingar á vatnshloti vegna beinna áhrifa frá framkvæmdum heldur til aðstæðna þar sem eiginleikar þess hefðu raskast af öðrum ástæðum. Af þeim sökum yrði að telja að Alþingi hefði hafnað því að breytingar vegna framkvæmda sem taldar væru upp í dæmaskyni í skýringum með greininni í frumvarpi til laganna féllu undir heimildina.
Af niðurstöðu héraðsdóms leiðir að óheimilt er að breyta vatnshloti vegna vatnsaflsvirkjana og fjölda annarra framkvæmda. Gengur sú túlkun gegn því sem gert er ráð fyrir í vatnatilskipuninni, eins og hún hefur verið túlkuð í framkvæmd og eins og upphaflega var stefnt að með frumvarpi til laga um stjórn vatnamála sem má ráða af greinargerðinni sem fylgdi frumvarpinu þegar það var lagt fram á Alþingi.
Með vísan til framangreinds og með hliðsjón af þeirri óvissu um sem skapast hefur í kjölfar niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2457/2024 um skort á viðhlítandi lagastoð fyrir heimild til breytinga á vatnshloti vegna framkvæmda er lagt til að framkvæmdir verði sérstaklega tilteknar í ákvæðinu sem breytingar á vatnshloti sem hægt sé að heimila að uppfylltum skilyrðum laganna. Með því er áréttaður sá tilgangur sem 18. gr. laga um stjórn vatnamála var upphaflega ætlaður. Er þessi breyting í samræmi við ákvæði 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar og hvernig það hefur verið túlkað í framkvæmd. Breytingin er í takt við skýringar í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um stjórn vatnamála og í samræmi við beitingu hennar fram að dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í umræddu máli.
Í b-lið er lagt til að tilgreint verði að skilyrði b-liðar 2. mgr. 18. gr. laganna teljist uppfyllt sé um að ræða virkjunarframkvæmd sem falli undir orkunýtingarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum um verndar- og nýtingaráætlun. Í 2. mgr. 18. gr. laganna er nánar kveðið á um þau skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt til að hægt sé að heimila breytingar á vatnshloti sem leiða til þess að umhverfismarkmið nást ekki. Af b-lið 2. mgr. 18. gr. laganna leiðir að Umhverfis- og orkustofnun er falið að meta hvort vegi þyngra varðandi einstaka framkvæmd eða umsvif, tilgangur framkvæmdar vegna almannaheilla og/eða ávinningur fyrir heilsu og öryggi manna eða fyrir sjálfbæra þróun eða ávinningur af því að umhverfismarkmið náist.
Markmið og tilgangur verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, er að fyrir liggi eins ítarlegt og faglegt mat á efnahagslegum, félagslegum og umhverfislegum þáttum virkjunarkosta og kostur er áður en ákvarðanir eru teknar í þessum málum. Þetta mat byggist á niðurstöðum og rannsóknum verkefnastjórnar, faghópa og sérfræðinga á vegum rammaáætlunar. Áætlunin sjálf felur því í sér heildstætt og vandað hagsmunamat sem snýr að öllum þeim þáttum sem í lögunum greinir og varðar þjóðarhag og almannaheill, allt með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Á grundvelli þessa ítarlega mats sem er að finna í áætluninni samþykkir Alþingi síðan hvaða virkjunarkostir eigi að falla í orkunýtingarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar og hvaða virkjunarkosti eigi að vernda fyrir nýtingu sem þessari eða fara í bið.
Telja verður að mat á þeim þáttum sem mælt er fyrir um í b-lið 2. mgr. 18. gr. laganna hafi nú þegar átt sér með þeirri lögbundnu vinnu sem gert er ráð fyrir vegna gerðar tillögu að verndar- og orkunýtingaráætlun samkvæmt lögum nr. 48/2011 þar sem Alþingi hefur lokaorð um málið með samþykkt þingsályktunartillögu um áætlunina. Því verður ekki séð að þörf sé á að annað sambærilegt mat fari fram af hálfu Umhverfis- og orkustofnunar eins og mælt er fyrir um í ákvæðinu. Með vísan til framangreinds er því lagt til að í ákvæðinu verði sérstaklega kveðið á um að sé um að ræða framkvæmd sem felld hafi verið undir orkunýtingarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum um verndar- og nýtingaráætlun teljist skilyrði b-liðar 2. mgr. 18. gr. laganna uppfyllt.
Í c-lið er lagt til að ákvörðun um breytingu á vatnshloti verði sameinuð viðkomandi leyfisákvörðun þegar framkvæmd er háð leyfi Umhverfis- og orkustofnunar. Í framkvæmd hefur framkvæmdaraðili sótt um heimild á grundvelli 18. gr. laga um stjórn vatnamála sem stofnunin hefur afgreitt í formi sérstakrar ákvörðunar. Með lögum um Umhverfis- og orkustofnun, nr. 110/2024, varð til ný stofnun sem tók við starfsemi Orkustofnunar og hluta af starfsemi Umhverfisstofnunar. Stofnunin fer með stjórnsýslu umhverfis- og orkumála og málefni auðlindanýtingar og tók til starfa 1. janúar 2025. Breytingin sem lögð er til í c-lið leiðir m.a. af þeirri stofnanabreytingu og er rökrétt framhald þeirrar stefnu sem mörkuð var með nýrri stofnun. Í ákvæðinu er lagt til að í tilviki leyfisveitinga sem ný sameinuð stofnun hefur með höndum verði heimild stofnunarinnar til breytinga á vatnshloti á grundvelli 18. gr. laganna samtvinnuð þeirri leyfisveitingu og teljist hluti hennar. Það er þá í höndum leyfisveitingastjórnvaldsins að meta hvort skilyrði 18. gr. séu uppfyllt. Mat stofnunarinnar á umsókn um heimild til breytingu á vatnshloti skv. 18. gr. laganna telst í slíkum tilvikum frekar hluti af undirbúningi leyfisveitingar sömu stofnunar fremur en sjálfstæð stjórnvaldsákvörðun. Þar sem heimild til breytinga á vatnshloti telst vera hluti af hinni endanlegu leyfisveitingu er einnig lagt til að um heimild til kæru slíkra ákvarðana fari samkvæmt þeim lögum sem leyfið byggist á. Breytingin er til þess fallin að einfalda, samræma og stytta afgreiðslutíma leyfisumsókna á vegum Umhverfis- og orkustofnunar ásamt því að auka skilvirkni leyfisveitingaferlisins.
Um 3. gr.
