Ferill 85. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 342 — 85. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993 (bókun 35).
Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá utanríkisráðuneytinu, Heimssýn og Samtökum atvinnulífsins og Arnar Þór Jónsson, Bjarna Má Magnússon, Björn Bjarnason, Dóru Sif Tynes, Gunnar Þór Pétursson, Hafstein Dan Kristjánsson, Margréti Einarsdóttur og Skúla Sveinsson.
Nefndinni bárust 14 umsagnir og athugasemdir sem eru aðgengilegar undir málinu á vef Alþingis auk minnisblaðs frá utanríkisráðuneytinu.
Umfjöllun nefndarinnar.
Með frumvarpinu er lögð til breyting á 4. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, sem ætlað er að tryggja fullnægjandi innleiðingu bókunar 35 við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn) í íslenskan rétt. Með því er leitast við að tryggja að íslenska ríkið uppfylli þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem felast í EES-samningnum og að einstaklingar og lögaðilar njóti að fullu réttinda sinna á grundvelli hans. Lögð er til forgangsregla þess efnis að ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skuli hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama eigi við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum ef þau eru ósamrýmanleg öðrum stjórnvaldsfyrirmælum.
Í umsögnum og fyrir nefndinni hefur verið fjallað um samræmi þessa ákvæðis við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Að mati meiri hlutans gengur ákvæðið ekki í berhögg við ákvæði stjórnarskrárinnar. Um túlkunarreglu er að ræða sem ætlað er að leysa úr tilvikum þegar íslensk lagaákvæði eða stjórnvaldsfyrirmæli eru ósamrýmanleg. Kemur forgangsregla þessi þá til skoðunar við úrlausn máls. Þó að ákvæði sem forgangsregla þessi tekur til séu til innleiðingar á skuldbindingum sem leiðir af EES-samningnum þá er ávallt um að ræða ákvæði sem sett eru af Alþingi eða íslenskum stjórnvöldum. Nær frumvarpið ekki til ákvæða Evrópusambandsgerða sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn án þess að hafa verið innleidd hér á landi. Líkt og rakið er í dómi Hæstaréttar Íslands 28. febrúar 2024 í máli nr. 24/2023 (fæðingarorlof) er forgangsreglum beitt í íslenskri réttarframkvæmd. Þær geta verið skráðar eða óskráðar og nefnir Hæstiréttur Íslands til að mynda 18. gr. laga um lagaskil á sviði samningaréttar, nr. 43/2000, 93. gr. laga um ársreikninga, nr. 3/2006, og 210. gr. laga um loftferðir, nr. 80/2022, sem dæmi um skráðar forgangsreglur en þær varða allar þjóðréttarsamninga. Þá bindur ákvæðið ekki hendur löggjafans varðandi framtíðarlagasetningu. Alþingi verður eftir sem áður frjálst að samþykkja lög sem hafa að geyma ákvæði sem stangast á við ákvæði samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Frumvarpið gerir þó ráð fyrir að standi vilji löggjafans til að setja slíkt ákvæði, sem gengur í berhögg við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands, skuli það liggja skýrt fyrir enda má ganga út frá því að almennt sé reglum landsréttar ætlað að vera í samræmi við þær skuldbindingar. Þá mun ákvæði 1. gr. frumvarpsins hafa stöðu almennra laga og getur Alþingi ákveðið á síðari stigum að breyta eða afnema það.
Þá komu fram tillögur um orðalagsbreytingar á 1. gr. frumvarpsins. Fram komu sjónarmið um að ákvæðið sem birtist í frumvarpinu gæti leitt til erfiðleika í framkvæmd eða næði ekki yfir öll tilvik þar sem árekstur getur orðið á milli íslenskra lagaákvæða þar sem annað þeirra innleiðir skuldbindingu samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Annars vegar var rætt hvort rétt væri að vísa til „löggjafans“ en ekki „Alþingis“ í ljósi þess að Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið skv. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Hins vegar hvort vísa ætti til „settra laga“ í stað „lagaákvæða“ og „almennra lagaákvæða“. Var bent á að frumvarpsákvæðið næði hugsanlega ekki til annarra tegunda setts réttar í þrengri merkingu, þ.e. bráðabirgðalaga, fjárlaga og fjáraukalaga og laga eldri en frá árinu 1874. Í minnisblaði frá utanríkisráðuneytinu, dags. 24. mars 2025, kemur fram að orðalag ákvæðisins hafi verið valið af kostgæfni í því skyni að beiting ákvæðisins afmarkist aðeins við þann árekstur almennra lagaákvæða sem bókun 35 er ætlað að leysa úr. Þannig sé fyrirbyggt að ákvæðið geti gefið til kynna víðtækara gildissvið en þörf er á. Að mati ráðuneytisins falli tillögur um orðalagsbreytingar ekki nógu vel að því jafnvægi sem leitast er við að tryggja og geti jafnvel skapað réttaróvissu með því að hætta væri á að gildissvið ákvæðisins yrði túlkað víðar en þörf er á eða æskilegt væri. Að mati meiri hlutans er rétt að halda orðalagi 1. gr. frumvarpsins óbreyttu. Telur hann að með orðunum „nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað“ sé ljóst að átt er við lagafrumvörp sem samþykkt hafa verið að loknum þremur umræðum. Ákvæðið taki ekki til ályktana þingsins. Tilvísanir til „Alþingis“ og „löggjafans“ eru ekki algeng í lagasafni en þó er algengara að vísað sé til „Alþingis“ án þess að réttaróvissa hafi skapast af þeirri hugtakanotkun. Þá sé mikilvægt að gildissvið 1. gr. frumvarpsins verði ekki rýmra en þörf krefur. Jaðartilvik geti komið upp, til að mynda ef ákvæði bráðabirgðalaga stangast á við ákvæði sem innleiða réttilega skuldbindingar sem leiðir af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Horfa þarf til þess að við setningu bráðabirgðalaga þurfa m.a. þau skilyrði 28. gr. stjórnarskrárinnar að vera fyrir hendi að Alþingi sé ekki að störfum og brýn nauðsyn sé fyrir útgáfunni. Virkni ákvæðisins er lítið og arfleifð frá fyrri tímum þegar erfiðara var að kalla Alþingi saman til framhaldsfunda. Tímabilið sem um ræðir er annars vegar þegar fundum Alþingis er frestað skv. 23. gr. stjórnarskrárinnar, að hámarki í tvær vikur einu sinni á ári, og þegar þing hefur ekki komið saman eftir kosningar. Þegar skilyrði til útgáfu bráðabirgðalaga eru uppfyllt ber að leggja þau fyrir Alþingi þegar er það er saman komið á ný. Samþykki Alþingi ekki bráðabirgðalög eða ljúki afgreiðslu þeirra innan sex vikna frá því að þingið kom saman falla þau úr gildi. Ef bráðabirgðalög eru samþykkt á Alþingi falla ákvæði laganna undir „lagaákvæði“ í skilningi 1. gr. frumvarpsins. Verði einstaklingur eða lögaðili fyrir tjóni á gildistíma bráðabirgðalaga, sem leiða til þess að hann nýtur ekki þeirra réttinda sem leiðir af skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum, er sá möguleiki fyrir hendi að leita eftir skaðabótum. Telja verður harla ólíklegt að sviðsmynd þessi raungerist og telur meiri hlutinn mikilvægara að tryggja takmarkaða afmörkun á forgangsreglu, sem hér er til skoðunar, en að gera breytingar sem ná yfir takmarkatilvik af þessu tagi og hætta þannig á að gildissvið ákvæðisins verða rýmra en þörf krefur.
Að mati meiri hlutans er ljóst að bókun 35 við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið hefur ekki verið réttilega innleidd í íslenskan rétt. Við lögfestingu samningsins með lögum nr. 2/1993 hafi það verið skýr vilji löggjafans að innleiða umrædda bókun í 3. gr. laganna. Dómaframkvæmd frá lögfestingu samningsins hafi hins vegar leitt í ljós að það hafi ekki verið gert með fullnægjandi hætti. Kemur það raunar skýrt fram í fyrrnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 24/2023 að 3. gr. feli ekki í sér forgangsreglu í samræmi við bókun 35. Fyrir vikið er ekki tryggt að einstaklingar og fyrirtæki njóti þeirra réttinda sem innleiddar EES-reglur fela í sér þegar þau stangast á við ákvæði annarra íslenskra laga og reglna. Verði aðilar af réttindum í slíkum tilvikum er eina leið þeirra til að fá þeim fullnægt að höfða skaðabótamál á hendur íslenska ríkinu. Að mati meiri hlutans er það ótækt og þörf á að bæta úr þessu réttarástandi. Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið er mikilvægasti viðskiptasamningur Íslands og mikilvægt að tryggja að einstaklingar og lögaðilar njóti þeirra réttinda og tækifæra sem hann veitir. Með forgangsreglu þeirri sem hér er lögð til verður greitt úr þessu ástandi og tryggt að Ísland standi við þjóðréttarlegar skuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningnum.
Með hliðsjón af framansögðu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.
Dagbjört Hákonardóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins en ritar undir álitið samkvæmt heimild í 2. mgr. 29. gr. þingskapa.
Diljá Mist Einarsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 2. apríl 2025.
| Pawel Bartoszek, form., frsm. |
Dagbjört Hákonardóttir. | Sigurður Helgi Pálmason. |
| Sigmar Guðmundsson. | Víðir Reynisson. | Þórdís Kolbrún R. Gylfadóttir. |
