Ferill 78. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 78 — 78. mál.
Frumvarp til laga
um sýslumann.
Flm.: Jón Gunnarsson, Hildur Sverrisdóttir.
1. gr.
Embætti sýslumanns.
Sýslumaður fer með framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins eftir því sem lög og reglugerðir eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli kveða á um. Með samþykki ráðherra getur sýslumaður annast framkvæmd verkefna fyrir aðrar ríkisstofnanir eða stjórnvöld með sérstökum samningi, enda standi ákvæði laga því ekki í vegi.
Sýslumaður fer með stjórn embættisins, gætir þess að það starfi í samræmi við lög og önnur stjórnvaldsfyrirmæli, mótar stefnu í störfum þess og ber ábyrgð á fjárhagslegum rekstri. Sýslumaður ræður starfslið við embætti sitt, þar á meðal svæðisstjóra sem fara með daglega stjórn starfsstöðva, hver innan síns svæðis, og sinna þeim verkefnum sem þeim eru falin í samráði við sýslumann.
2. gr.
Meginhlutverk sýslumanns og svæðisstjóra.
a. vinna að framþróun og eflingu embættisins innan stjórnkerfis hins opinbera,
b. vera ráðherra til ráðgjafar á starfssviði sínu, koma á framfæri tillögum um úrbætur á löggjöf og öðrum stjórnvaldsfyrirmælum sem um starfsemi hans gilda og aðstoða við stefnumótun og ákvarðanatöku, eftir atvikum að höfðu samráði við svæðisstjóra,
c. stuðla að auknu framboði stafrænnar þjónustu og samskipta í málefnum sem varða starfssvið hans, með það að markmiði að tryggja aðgengi íbúa að opinberri þjónustu á einfaldan, skilvirkan og öruggan hátt,
d. styðja svæðisstjóra við að rækja hlutverk sitt skv. 2. mgr.,
e. fara með innheimtu opinberra gjalda að því leyti sem hún er ekki falin öðrum,
f. leitast við að eiga náið samráð m.a. við Samband íslenskra sveitarfélaga, landshlutasamtök sveitarfélaga, Byggðastofnun og önnur stjórnvöld ríkisins.
Hlutverk svæðisstjóra innan síns svæðis undir yfirstjórn sýslumanns er m.a. að:
a. gegna faglegri forystu í þeim verkefnum sem sýslumaður felur þeim, þar á meðal stefnumótun og ákvarðanatöku um framkvæmd verkefna, og vera sýslumanni til ráðgjafar,
b. koma á framfæri tillögum til sýslumanns um hvaðeina sem getur orðið til úrbóta á störfum sem þeim eru falin,
c. tryggja jafnt aðgengi að þjónustu sýslumanns óháð búsetu þannig að skipulag þjónustunnar taki mið af þörfum íbúa fyrir staðbundna þjónustu,
d. hafa forgöngu um reglulegt samráð við landshlutasamtök sveitarfélaga, sveitarfélög og önnur staðbundin stjórnvöld ríkisins um að starfrækja og samhæfa þjónustu hins opinbera innan hvers svæðis eftir því sem við á,
e. leiðbeina þeim sem leita til sýslumanns um þjónustu annarra ríkisstofnana svæðisins eftir því sem þörf krefur.
3. gr.
Skipulag sýslumanns.
1. Höfuðborgarsvæðið. Þjónusta sýslumanns skal að lágmarki veitt í Kópavogi.
2. Vesturland. Þjónusta sýslumanns skal að lágmarki veitt á Akranesi, í Borgarnesi, Búðardal, Snæfellsbæ og Stykkishólmi.
3. Vestfirðir. Þjónusta sýslumanns skal að lágmarki veitt á Hólmavík, Ísafirði og Patreksfirði.
4. Norðurland vestra. Þjónusta sýslumanns skal að lágmarki veitt á Blönduósi og Sauðárkróki.
5. Norðurland eystra. Þjónusta sýslumanns skal að lágmarki veitt á Akureyri, Húsavík, Siglufirði og Þórshöfn.
6. Austurland. Þjónusta sýslumanns skal að lágmarki veitt á Egilsstöðum, Eskifirði, Seyðisfirði og Vopnafirði.
7. Suðurland. Þjónusta sýslumanns skal að lágmarki veitt á Hvolsvelli, Höfn, Selfossi og í Vík.
8. Vestmannaeyjar.
9. Suðurnes. Þjónusta sýslumanns skal að lágmarki veitt í Keflavík.
Mörk svæða skv. 1. mgr. skulu ákveðin í reglugerð sem ráðherra setur með hliðsjón af skipulagi annarrar opinberrar þjónustu og að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, landshlutasamtök sveitarfélaga og sýslumann.
Sýslumanni í samráði við svæðisstjóra er heimilt að ákveða fagsvið hvers svæðis með hliðsjón af skipulagi annarrar opinberrar þjónustu á svæðinu.
4. gr.
Hæfisskilyrði.
a. Hefur íslenskan ríkisborgararétt.
b. Er svo á sig kominn andlega og líkamlega að hann geti gegnt embættinu.
c. Er lögráða og hefur aldrei misst forræði á búi sínu.
d. Hefur hvorki hlotið fangelsisdóm fyrir refsiverðan verknað sem framinn var eftir að hann varð fullra 18 ára né sýnt af sér háttsemi sem getur rýrt það traust sem viðkomandi verður almennt að njóta.
e. Hefur háskólamenntun og reynslu af stjórnun sem nýtist honum í starfi.
Svæðisstjórar skv. 3. mgr. 1. gr. skulu fullnægja hæfisskilyrðum a–e-liðar 1. mgr.
Löglærðir fulltrúar sýslumanns skulu fullnægja skilyrðum a–d-liðar 1. mgr. auk þess að hafa lokið embættisprófi, eða grunnnámi ásamt meistaraprófi í lögum.
5. gr.
Þjónustugjöld samkvæmt gjaldskrá.
a. tengingu við starfs- og upplýsingakerfi,
b. aðgang að upplýsingum úr starfs- og upplýsingakerfi,
c. vottorð, uppflettingar og sérvinnslu úr starfs- og upplýsingakerfi,
d. upplýsingar úr öðrum skrám sem sýslumannsembættið heldur hverju sinni.
Ef óskað er eftir þjónustu sýslumanns utan hefðbundins vinnutíma og/eða starfsstöðva og ekki er kveðið á um í lögum að sýslumanni sé skylt að sinna slíkum verkum á þeim tíma eða stað er sýslumanni heimilt að verða við beiðninni, enda sé greitt fyrir slíka þjónustu á grundvelli tímagjalds, að viðbættu akstursgjaldi, samkvæmt gjaldskrá.
Fjárhæð gjalda tekur mið af kostnaði sem almennt hlýst af þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal aldrei vera hærri en sá kostnaður.
Þjónustugjöld samkvæmt þessari grein renna óskipt til embættis sýslumanns.
Gjaldskráin skal sett af ráðherra og birt í B-deild Stjórnartíðinda.
6. gr.
Reglugerðarheimild.
a. þjónustuframboð þeirra staða sem tilgreindir eru í 3. gr., að höfðu samráði við sýslumann,
b. starfs- og upplýsingakerfi sýslumanns,
c. einkennisfatnað og skilríki sýslumanns, stjórnenda og löglærðra fulltrúa.
7. gr.
Gildistaka.
Þrátt fyrir 1. mgr. öðlast 5. gr. og ákvæði til bráðabirgða I og II þegar gildi.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
II.
Greinargerð.
1. Inngangur.
Vorið 2020 hófst stefnumótunarvinna í málefnum sýslumanna sem byggðist m.a. á fyrirliggjandi úttektum dómsmálaráðuneytisins, Ríkisendurskoðunar og fleiri aðila á rekstri og stjórnsýsluframkvæmd sýslumannsembættanna. Niðurstöður þeirra úttekta eru að meginstefnu samhljóða um að tækifæri séu fyrir embættin til að bæta þjónustu og stjórnsýslu þeirra ásamt því að hagræða í rekstri, svo sem með auknu samstarfi, sérhæfingu á landsvísu og betri nýtingu stafrænna lausna fyrir framkvæmd verkefna. Afurð stefnumótunarvinnu ráðuneytisins er framtíðarsýn þess fyrir málefni sýslumanna, sem birtist í skýrslu sem gefin var út í mars árið 2021 og ber heitið Sýslumenn – framtíðarsýn; umbætur á þjónustu og rekstri, sbr. þskj. 1043, 609. mál á 151. löggjafarþingi 2020–2021. Í stefnunni felst að sýslumannsembættin veiti framúrskarandi þjónustu óháð búsetu og staðsetningu, hvar og hvenær sem er, eftir því sem hentar almenningi hverju sinni. Þá er fjallað um þrjú meginmarkmið málaflokksins í stefnunni, sem eru: 1) bætt þjónusta, 2) bætt stjórnun og rekstur og 3) aukið framboð opinberrar þjónustu í héraði. Aðgerðir til stuðnings markmiðunum eru m.a. þær að efla stafræna þjónustu, endurskoða löggjöf sem varðar sýslumannsembættin, þ.e. ákvæði sem mæla fyrir um umdæmismörk og hindranir fyrir stafrænum lausnum fyrir málsmeðferðina, ásamt því að efla starfsemi embættanna á landsbyggðinni.
Hinn 1. febrúar 2022 kynnti þáverandi dómsmálaráðherra fyrir ríkisstjórn Íslands áform ráðuneytisins um að fylgja eftir þeirri stefnumótunarvinnu sem átt hefur sér stað undanfarin ár í málefnum sýslumanna. Meðal þeirra áforma sem þar voru kynnt var endurskoðun laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði, nr. 50/2014, og þeirrar löggjafar sem gildir um verkefni sýslumanna, með það að meginmarkmiði að fylgja eftir framangreindum markmiðum um bætta þjónustu.
Í frumvarpinu er lagt til að umdæmismörk verði lögð niður og landið verði gert að einu þjónustuumdæmi með svæðisbundinni skiptingu undir yfirstjórn eins sýslumanns, með það að meginmarkmiði að bæta þjónustu við almenning. Breytt skipulag sýslumannsembættanna í kjölfar sameiningar er til þess fallið að styrkja starfsemina með því að ryðja brautina fyrir ný verkefni og stuðla að hraðari innleiðingu stafrænna lausna við framkvæmd verkefna ásamt því að skapa tækifæri til að nýta fjárhagslega hagræðingu sem fylgir breyttri framkvæmd í þágu þjónustuþega og frekari uppbyggingar embættisins. Þá þykir sameiningin vera til þess fallin að styrkja stjórnsýslu embættisins þar sem stærri þjónustueining býður upp á aukinn sveigjanleika við verkaskiptingu, aukna sérhæfingu og tækifæri fyrir fjölbreyttari störf innan embættisins, svo sem vörustjóra, tæknistjóra og fræðslustjóra. Á hverju svæði verður í senn sérhæfð þjónusta á landsvísu og staðbundin þjónusta í heimabyggð. Þannig verður hægt að nýta mannauð embættisins, ekki bara innan hvers svæðis heldur fyrir starfsemi embættisins í heild. Markmið sameiningar sýslumannsembætta er að standa vörð um grunnþjónustu hins opinbera og fjölga opinberum störfum á landsbyggðinni. Þannig verður hið sameinaða embætti áfram með virka starfsemi um land allt og starfsstöðvar sýslumanns mynda eina skipulagsheild þar sem þjónustan við almenning verður í forgrunni.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Saga og þróun sýslumannsembættanna.
Sýslumannsembættin eru gamalgrónar og traustar stjórnsýslu- og þjónustustofnanir sem hafa um langt skeið gegnt veigamiklu hlutverki í stjórnskipan landsins. Elstu heimildir um sýslumenn á Íslandi eru frá 13. öld, nánar tiltekið í handriti að þeim samningi Íslendinga við Noregskonung sem síðar var nefndur Gamli sáttmáli. Voru sýslumenn helstu umboðsmenn framkvæmdarvaldsins hér á landi á Jónsbókartímabilinu, ásamt hirðstjórum og eftirmönnum þeirra.
Frá upphafi hafa sýslumenn farið með framkvæmd ýmissa verkefna sem handhafar ríkisvalds í héraði. Hluta verkefnanna er enn sinnt af embættunum en stór hluti þeirra hefur í gegnum tíðina verið færður yfir til sérstakra stjórnvalda og annarra handhafa ríkisvaldsins. Fram á tíunda áratug síðustu aldar fóru sýslumenn utan Reykjavíkur til að mynda með lögreglustjórn og dómsvald á lægra dómstigi, önnuðust innheimtu opinberra gjalda og voru umboðsmenn fyrir Tryggingastofnun ríkisins, auk þess að vera oddvitar sýslunefnda í sýslum landsins. Með sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986, voru sýslunefndir lagðar niður og þar með lauk þátttöku sýslumanna í sveitarstjórnarmálum. Hinn 1. júlí 1992 varð grundvallarbreyting á skipun réttarfars í landinu þegar lög um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92/1989, tóku gildi. Fyrir breytinguna fóru sýslumenn og bæjarfógetar utan Reykjavíkur með dómsvald á fyrsta dómstigi en eftir gildistöku laganna tóku héraðsdómstólar við því hlutverki. Sýslumenn höfðu áfram með höndum önnur verkefni en þau sem vörðuðu dómstörf og var þeim áfram falið að annast aðfarargerðir, nauðungarsölu, þinglýsingar, sifjamál, skipti á dánarbúum, lögbókandagerðir, útgáfu á ýmsum leyfum og skírteinum og ýmis önnur mál. Jafnframt fóru sýslumenn utan Reykjavíkur áfram með innheimtu opinberra gjalda og önnuðust umboðsstörf fyrir Tryggingastofnun ríkisins og lögreglustjórn. Næstu árin var fjöldi nýrra verkefna fluttur til sýslumanna, má þar sérstaklega nefna aukin verkefni á sviði barnaréttar og á öðrum sviðum, þar á meðal verkefni sem áður voru hjá einstökum ráðuneytum. Sýslumönnum var áfram falið að annast aðfarargerðir, nauðungarsölu, þinglýsingar, sifjamál, skipti á dánarbúum, lögbókandagerðir, útgáfu á ýmsum leyfum og skírteinum og ýmis önnur mál. Jafnframt fóru sýslumenn utan Reykjavíkur áfram með innheimtu opinberra gjalda og önnuðust umboðsstörf fyrir Tryggingastofnun ríkisins og lögreglustjórn. Við ákvarðanatöku um verkaskiptingu milli héraðsdómstóla og sýslumanna við aðskilnaðinn var byggt á því meginmarkmiði að þjónustan gagnvart almenningi yrði í eins ríkum mæli og unnt væri í höndum sýslumanna þannig að einstaklingar þyrftu ekki að leita um langan veg eftir þjónustunni. Eftir aðskilnað dómsvalds og framkvæmdarvalds var fjöldi sýslumannsumdæma 26 auk Reykjavíkurumdæmis, en þeim fækkaði hægt næstu áratugi og voru 24 talsins fyrir gildistöku gildandi laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði, nr. 50/2014. Var embættunum þá fækkað í 9 með sameiningu eldri umdæma, samhliða því að lögreglulögum, nr. 90/1996, var breytt og lögreglustjórn færð frá sýslumönnum til sérstakra embætta lögreglustjóra.
Aðsetur embættanna eru á eftirtöldum stöðum í dag:
1. Höfuðborgarsvæðið. Aðalskrifstofa í Kópavogi.
2. Vesturland. Aðalskrifstofa á Stykkishólmi, sýsluskrifstofur á Akranesi og í Borgarnesi og útibú í Snæfellsbæ og Búðardal.
3. Vestfirðir. Aðalskrifstofa á Patreksfirði, sýsluskrifstofa á Ísafirði og útibú á Hólmavík.
4. Norðurland vestra. Aðalskrifstofa á Blönduósi og sýsluskrifstofa á Sauðárkróki.
5. Norðurland eystra. Aðalskrifstofa á Húsavík, sýsluskrifstofur á Akureyri og Siglufirði og útibú á Dalvík og Þórshöfn.
6. Austurland. Aðalskrifstofa á Seyðisfirði, sýsluskrifstofur á Egilsstöðum og Eskifirði og útibú á Vopnafirði.
7. Suðurland. Aðalskrifstofa á Selfossi, sýsluskrifstofa á Höfn og útibú á Hvolsvelli og í Vík.
8. Vestmannaeyjar. Aðalskrifstofa í Vestmannaeyjabæ.
9. Suðurnes. Aðalskrifstofa í Reykjanesbæ og útibú í Grindavík.
Embættin eru misstór landfræðilega og hvað verkefni og starfsmannafjölda varðar. Kjarnastarfsemi embættanna er fjölbreytt og á margvíslegum sviðum en almennt er þeim skipt í eftirfarandi flokka: fjölskyldumál, andlát og dánarbú, leyfi og löggildingar, skírteini, vegabréf og vottorð, þinglýsingar, staðfestingar og skráningar, fullnustugerðir og nauðungarsölur, gjöld og innheimta og önnur þjónusta, svo sem umboð Tryggingastofnunar ríkisins og Sjúkratrygginga Íslands. Hver sýslumaður fer jafnframt með sérverkefni á landsvísu og má þar í dæmaskyni nefna innheimtumiðstöð sekta og sakarkostnaðar, heimagistingu, ættleiðingar, bætur til þolenda afbrota, útgáfu Lögbirtingablaðs og umsjón með skipulagsskrám sjálfseignarstofnana. Alls vinna um 250 manns hjá öllum sýslumannsembættum landsins og starfa flestir hjá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu. Í töflu að aftan má sjá hvernig skiptingu starfsfólks og stöðugilda er háttað milli embætta og starfsstöðva miðað við upplýsingar dómsmálaráðuneytisins frá 1. febrúar 2022.
Embætti | Starfsstöð | Starfsfólk | Samtals | Stöðugildi | Samtals |
Höfuðborgarsvæðið | Kópavogur | 105 | 105 | 96 | 96 |
Vesturland | Stykkishólmur | 8 | 8 | ||
Snæfellsbær* | |||||
Borgarnes | 5 | 17 | 4 | 15,5 | |
Akranes | 3 | 3 | |||
Búðardalur* | 1 | 0,5 | |||
Vestfirðir | Patreksfjörður | 4 | 3,5 | ||
Ísafjörður | 11 | 18 | 11 | 16,5 | |
Hólmavík | 3 | 2 | |||
Norðurland vestra | Blönduós | 19 | 24 | 19 | 24 |
Sauðárkrókur | 5 | 5 | |||
Norðurland eystra | Húsavík | 6 | 5 | ||
Akureyri | 13 | 11,5 | |||
Siglufjörður | 5 | 25 | 5 | 22,5 | |
Dalvík | |||||
Langanesbyggð* | 1 | 1 | |||
Austurland | Seyðisfjörður | 5 | 11 | 4,5 | 9,5 |
Eskifjörður | 3 | 2,5 | |||
Egilsstaðir | 2 | 2 | |||
Vopnafjörður | 1 | 0,5 | |||
Suðurland | Selfoss | 12 | 26 | 11,5 | 25 |
Hvolsvöllur | 7 | 6 | |||
Vík | 4 | 4,5 | |||
Höfn | 3 | 3 | |||
Vestmannaeyjar | Vestmannaeyjar | 9 | 9 | 7,5 | 7,5 |
Suðurnes | Reykjanesbær | 20 | 20 | 19,5 | 19,5 |
Samtals | 255 | 236 | |||
* Samningur um þjónustu og/eða aðstöðu milli sýslumanns og sveitarfélags. | |||||
Fjöldi starfsfólks á hverri starfsstöð embættanna og stöðugildi innan hvers embættis í febrúar 2022. Stöðugildi hafa verið námunduð í heilan og hálfan tug. |
2.2. Tilefni lagabreytingar.
Tilefni frumvarpsins er að fylgja eftir þeirri stefnu sem hefur verið mörkuð fyrir málefni sýslumanna með því að tryggja að löggjöfin sem varðar sýslumenn og verkefni þeirra standi ekki í vegi fyrir því að unnt sé að efla þjónustu hins opinbera, í samræmi við væntingar almennings til nútímaþjónustustofnana. Lagt er til að sameina núverandi níu sýslumannsembætti í eitt ásamt því að ryðja úr vegi helstu hindrunum fyrir stafrænni málsmeðferð þannig að löggjöfin sem varðar fjölbreytt verkefni sýslumanns endurspegli betur breyttar áherslur í nútímasamfélagi. Með frumvarpi þessu er brugðist við þeim ábendingum sem fram hafa komið í úttektum undanfarinna ára ásamt því að ná fram þeim markmiðum sem lýst er í kafla 3.2 og stefnt er að fyrir starfsemi sameinaðs embættis.
Ljóst þykir að markmiðum um bætta þjónustu við almenning verður seint náð án þess að taka löggjöfina sem varðar skipulag sýslumannsembættanna og verkefnin til gagngerrar endurskoðunar. Skv. 1. gr. laga nr. 50/2014 fara sýslumenn með framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði, hver í sínu umdæmi, eftir því sem lög og reglugerðir eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli kveða á um. Landinu er skipt í níu umdæmi sýslumanna og eru umdæmismörkin ákveðin með reglugerð, sbr. 2. gr. laganna. Starfsemi sýslumanna og framkvæmd verkefna byggist á því að um er að ræða starfsemi níu sjálfstæðra embætta þar sem hvert þeirra ber ábyrgð á sérverkefnum á landsvísu ásamt því að fara með staðbundið vald innan síns umdæmis. Ábyrgð á framkvæmd sérverkefna er í höndum hlutaðeigandi sýslumanns fyrir allt landið en fagleg ábyrgð á staðbundnum verkefnum, þ.e. stefnumótun og ákvarðanataka um rétta framkvæmd innan hvers svæðis, er sameiginleg meðal allra sýslumannanna níu. Sú staða leiðir af sér mismunandi þjónustustig og framkvæmd sameiginlegra verkefna, enda er það á ábyrgð hvers sýslumanns að stýra eigin framkvæmd og rekstri eftir fjárheimildum hverju sinni.
Þegar embætti gegna sameiginlega eins margbreytilegum verkefnum og sýslumenn gera, allt frá útgáfu einfaldra staðfestinga til álagningar skatts, er óásættanlegt að almenningur fái mismunandi afgreiðslu eftir því til hvaða embættis skylt er að leita. Rekstur og stjórnun embættanna þarf að aðlaga fjárheimildum hverju sinni. Vegna stærðarmismunar embættanna eru þau í misgóðri aðstöðu til að takast á við margvíslegar áskoranir, svo sem mannauðstengd verkefni og fjármál embættisins og mæta óvæntum aðstæðum, svo sem langtímaveikindum og auknum útgjöldum sem þeim fylgja. Þannig standa smærri embættin verr að vígi við að sinna stefnumótunarhlutverki sínu og þátttöku í sameiginlegum umbótaverkefnum, auk þess sem þau eiga erfiðara um vik með að koma á sérhæfingu með skýrri verkaskiptingu innan embættisins og fjármagna aðkeypta þjónustu. Að auki leiðir óbreytt staða til þess að embættin þurfa oft að leysa sömu viðfangsefni hvert í sínu umdæmi í stað þess að verja tíma sínum og fjármunum frekar í virðisaukandi verkefni á landsvísu. Þessi mismunandi staða embættanna gerir alla framþróun vandasamari og tímafrekari og bitnar að endingu á almenningi og starfsfólki embættanna. Sameining embættanna úr níu í eitt felur því ótvírætt í sér tækifæri til að bæta rekstraraðstæður, faglega málsmeðferð og framþróun hjá sýslumanni enda sýnir reynslan að smæð embættis er í flestum tilvikum áskorun sem erfitt er að yfirstíga.
Um framangreint er fjallað í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins um frumvarp það er varð að lögum nr. 50/2014 (þskj. 458, 250. mál á 143. löggjafarþingi), þar sem vísað er til þess að ganga hefði mátt lengra í fækkun embætta 1. janúar 2015, með það að markmiði að hagræða í rekstri ríkissjóðs og styrkja faglega stjórnsýslu embættanna. Þær úttektir og skýrslur sem gefnar hafa verið út frá þeim tíma styðja við þá ályktun að markmið sem stefnt var að með fyrri sameiningu hafi verið óraunhæf og ekki getað gengið eftir, m.a. af þeirri ástæðu að fækkun sýslumannsembætta úr 24 í 9 hafi ekki gengið nægilega langt. Sem dæmi má nefna að rekstrarforsendur og skipulag núverandi embætta felur í sér ákveðnar hindranir við að ná markmiðum um bætta þjónustu og rekstur. Sú staða að viðhalda níu sjálfstæðum og hliðstæðum embættum sem hvert um sig er rekið á sérstökum fjárlagalið og sem öll bera faglega ábyrgð að mestu leyti á sömu verkefnum gerir alla ákvarðanatöku og stefnumótun í málaflokkunum torveldari. Breytt stjórnsýsluframkvæmd sem fylgir aukinni innleiðingu stafrænna lausna skapar hins vegar tækifæri til að taka skipulag og rekstur embættanna til endurskoðunar með því að sameina rekstrarliðina og verja fjárheimildum í að bæta þjónustuna og efla starfsemina undir stjórn eins forstöðumanns. Svo að unnt sé að taka skrefið til fulls er mikilvægt að skipulagið feli ekki í sér umgjörð sem hentar illa þörfum samtímans og framtíðarinnar.
Í löggjöf sem varðar verkefni sýslumanna er víðs vegar að finna ákvæði um verkaskiptingu og valdmörk sýslumanna sem byggjast á núverandi umdæmismörkum og valdheimildum embættanna. Að auki er víða að finna ýmsar hindranir fyrir innleiðingu stafrænnar málsmeðferðar í löggjöfinni sem jafnframt dregur úr möguleikum á að stuðla að bættri þjónustu við almenning. Þar sem hluti löggjafar er varðar verkefni sýslumanna er undanskilinn gildissviði stjórnsýslulaga, nr. 39/1997, skortir sýslumann heimildir í þeim tilfellum til að fjölga valkostum fyrir almenning og bjóða upp á rafræna þjónustu. Af þeirri ástæðu þarf að gera ýmsar breytingar á löggjöfinni með það að markmiði að hún verði tæknilega hlutlaus, ásamt því að sýslumanni verði tryggðar fullnægjandi heimildir fyrir stafrænni þjónustu þar sem aðstæður leyfa.
Gildandi löggjöf sem varðar verkefni sýslumanna er að hluta til úrelt og samræmist ekki þeim kröfum sem gerðar eru til nútímaþjónustustofnana og stjórnsýsluhátta. Á hinn bóginn verður ekki horft fram hjá því að sýslumenn hafa náð eftirtektarverðum framförum undanfarin ár við að bæta ímynd embættanna, bæði inn á við og út á við. Er það fyrst og fremst að þakka þrautseigju og metnaði sýslumanna og starfsfólks þeirra í samvinnu við Stafrænt Ísland og aðra haghafa, enda felur löggjöfin í sér ýmsar takmarkanir sem krefjast sérstakrar aðlögunar. Könnun Sameykis um Stofnun ársins og kannanir Gallups á þjónustu sýslumanna sýna glögglega fram á aukna ánægju starfsfólks og bætta ímynd embættanna, en að auki voru sýslumenn til að mynda tilnefndir til UT-verðlauna Skýrslutæknifélags Íslands (Ský) um stafræna lausn ársins 2021. Þótt embætti sýslumanna hafi náð góðum árangri undanfarin ár við innleiðingu rafrænnar málsmeðferðar og samstarf milli þeirra hafi aukist verður ekki horft fram hjá því að ýmis vandamál tengjast núverandi skipulagi sem byggist á gildandi lögum um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði, og vinnur skipulagið gegn markmiðum frumvarpsins og fer illa saman við kröfur til nútímalegrar stjórnsýslu og væntinga almennings til hennar.
Ýmsar ástæður liggja til grundvallar þeirri endurskoðun á skipulagi sýslumannsembættanna sem þetta frumvarp felur í sér og eru þær í grunninn þær sömu og lágu til grundvallar fækkun embætta með gildandi lögum um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði. Ber þar helst að nefna aukna áherslu á byggðamál og að standa þurfi vörð um grunnþjónustu hins opinbera á landsbyggðinni, aukna notkun fjarfundarbúnaðar og rafrænnar þjónustu við framkvæmd verkefna, kröfu um hagræðingu í ríkisrekstri og auknar kröfur til hins opinbera um að veita framúrskarandi þjónustu, óháð búsetu og staðsetningu starfsstöðvar, hvar og hvenær sem er, eftir því sem hentar almenningi hverju sinni.
Til grundvallar breyttri skipan sýslumannsembætta samkvæmt frumvarpi því er varð að lögum um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði, nr. 50/2014, lágu eftirfarandi þrjú meginmarkmið:
1. Að þjónusta við borgarana yrði eins góð og kostur væri (þjónustumarkmið).
2. Að rekstur embættanna yrði eins hagkvæmur og kostur væri (fjárhagslegt markmið).
3. Að efla stjórnsýslu sýslumannsembættanna og gera þau betur í stakk búin til að taka að sér aukin verkefni (stjórnsýslulegt markmið).
Í athugasemdum með frumvarpi er varð að lögum nr. 50/2014 er gerð nánari grein fyrir framangreindum markmiðum. Þar segir að markmiðið um bætta þjónustu sé matskennt og krefjist því stefnumótunar um hvað teljist ásættanleg þjónusta. Þá er tekið fram að fækkun embætta þýði ekki minni eða skerta þjónustu, þvert á móti yrði hægt með stærri og öflugri embættum að veita betri þjónustu en smærri embætti gætu veitt. Með stækkun embættanna yrðu þau jafnframt að öflugri stjórnsýslueiningum en áður, enda fengist starfsfólk þá við fleiri og fjölbreyttari mál og fengi aukna þjálfun og færni við framkvæmd starfans. Tekið var fram að markmið 2 um bættan rekstur væri óumdeilt, þótt skiptar skoðanir kynnu að vera á því hvernig markmiðinu yrði best náð. Það þótti hins vegar ljóst að efling embættanna væri forsenda þess að unnt yrði að fela þeim aukin verkefni og þar með bæta stjórnsýslu þeirra.
Eins og fyrr greinir þykja sömu sjónarmið eiga við um tilefni núverandi lagabreytinga. Aðstæður eru hins vegar frábrugðnar þeim sem voru uppi við sameiningu embætta 1. janúar 2015, til að mynda vegna tækniþróunar og innleiðingar rafrænna lausna sem auðvelda ýmsa fjarvinnslu. Þá hefur stefnumótun og áætlanagerð tekið framförum og náð að festa sig í sessi innan stjórnkerfisins undanfarin ár. Þannig liggur t.d. fyrir stefna um málefni sýslumanna, Sýslumenn – framtíðarsýn; umbætur á þjónustu og rekstri frá 2021, ásamt því að unnið hefur verið að innleiðingu árangursstjórnunar með þróun markmiða og árangursvísa í fjármálaáætlun undanfarinna ára. Ef árangursstjórnun á að nýtast til fulls þurfa náin og góð samskipti að eiga sér stað milli ráðuneyta og stofnana við framkvæmd og eftirfylgni árangursmælinga. Óbreytt staða með níu embætti og níu forstöðumenn leiðir m.a. til óskilvirkni við ákvarðanatöku og stefnumótun ásamt því að takmarka möguleika ráðuneytisins til að sinna eftirlitshlutverki og stjórnsýslueftirliti. Þykir skýrsla Ríkisendurskoðunar frá 2021, Stofnanir ríkisins – fjöldi, stærð og stærðarhagkvæmni, renna stoðum undir þá ályktun.
Önnur úrræði en lagasetning eru ekki talin duga til að bregðast við þeim aðstæðum sem að framan er lýst. Taka þarf lög um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins, nr. 50/2014, til gagngerrar endurskoðunar, enda mæla þau fyrir um valdheimildir níu sjálfstæðra forstöðumanna til að fara með faglega ábyrgð, þ.e. stefnumótun og ákvarðanatöku um framkvæmd, að hluta í sömu verkefnum, sem eru auk þess bundnir af rekstrarheimildum síns embættis og því í misgóðri stöðu til að standa undir óvæntum kostnaðarliðum. Sú staða dregur ekki eingöngu úr skilvirkni ákvarðanatöku, heldur eins og komið hefur fram takmarkar hún möguleika einstakra sýslumanna til að bregðast við óvæntum atburðum, svo sem auknu álagi sökum utanaðkomandi aðstæðna, fjarveru starfsmanna o.fl. Í fyrrnefndri skýrslu Ríkisendurskoðunar, Stofnanir ríkisins – fjöldi, stærð og stærðarhagkvæmni, er bent á að ótvíræðir rekstrar- og faglegir möguleikar liggi í sameiningu ríkisstofnana, enda reynist smæð þeirra í flestum tilvikum áskorun. Fjöldi stofnana sem tilheyra sama málaflokki, eins og raunin er með sýslumannsembættin, vinnur gegn einföldun, hagræðingu og skilvirkni, og má almennt ætla að fjöldinn sé óhagstæður í rekstrarlegu og faglegu tilliti. Þá kemur jafnframt fram í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá 2019 sem ber heitið Sýslumenn – samanburður milli embætta, að frekari sameining en sú sem embættin gengu í gegnum 1. janúar 2015 gæti verið til þess fallin að stuðla að aukinni hagkvæmni í rekstri.
2.3. Meginmarkmið um sameiningar um bætta þjónustu.
Eins og fyrr greinir er lagt til að núverandi níu sýslumannsembætti verði sameinuð í eitt, með það að meginmarkmiði að styðja við markmið um bætta þjónustu embættanna, þ.e. að efla starfsemi þeirra með því að stuðla að skilvirkri og notendamiðaðri þjónustu miðað við þarfir þjónustuþega hverju sinni. Markmiðinu hefur verið skipt upp í þrjú undirmarkmið:
1. Gera þjónustuna eins góða og hægt er gagnvart almenningi.
2. Hámarka nýtingu þess fjármagns sem ráðstafað er til reksturs sýslumanna og verkefna þeirra.
3. Að standa vörð um grunnþjónustu hins opinbera og fjölga opinberum störfum á landsbyggðinni.
2.3.1. Að þjónustan verði eins góð og völ er á (þjónustumarkmið).
Núverandi skipulag sýslumannsembættanna, með níu staðbundnum stjórnvöldum á sama málefnasviði, er ekki aðeins kostnaðarsamt, óþarflega flókið og erfitt viðureignar, m.a. vegna stefnumótunarvinnu og ákvarðanatöku, heldur er skipulagið jafnframt til þess fallið að gera málsmeðferð kostnaðarsamari, óskilvirkari og ógagnsærri út frá þjónustuupplifun almennings. Til stuðnings framangreindu þykir rétt að benda á eftirfarandi atriði til nánari skýringar.
2.3.1.1. Ábyrgðar- og verkaskipting.
Sú staða að hver sýslumaður fari með staðbundið vald innan síns umdæmis samtímis því að hann deili í reynd faglegri ábyrgð með öðrum sýslumönnum á framkvæmd verkefna vinnur gegn markmiði þessa frumvarps um bætta þjónustu. Sú staða gerir alla stefnumótunarvinnu og ákvarðanatöku í málefnum sýslumanns flóknari og óskilvirkari, og skýrir m.a. hvers vegna ekki hefur tekist að samræma málsmeðferð að öllu leyti eins og stefnt var að með fækkun og sameiningu embætta 1. janúar 2015. Ábyrgðarskipting eftir verkefnum er mjög takmörkuð þegar horft er yfir öll málefni sýslumanna og á aðeins við um sérverkefni sem sýslumenn sinna á landsvísu. Um sérverkefnin gilda önnur lögmál en um sameiginlegu málaflokkana eða svokölluð kjarnaverkefni, enda kemur margt starfsfólk að framkvæmd þeirra en fáir starfsmenn, oft aðeins einn eða tveir, sinna sérverkefnunum.
Þótt gengið yrði skemur með núverandi áform og látið nægja að fella niður áhrif lögsagnarumdæma þannig að allir sýslumenn yrðu starfandi og jafnsettir á sama þjónustusvæðinu, eftir atvikum með nánari verkaskiptingu, leysir það ekki vandann sem fylgir því að hafa níu jafnsetta forstöðumenn á sama málefnasviði. Sýslumenn þyrftu við þær aðstæður að bera áfram í sameiningu faglega ábyrgð á framkvæmd tiltekinna verkefna, enda óraunhæft að koma allri þjónustu embættanna yfir í stafrænt form. Þá leysir aukið framboð stafrænnar þjónustu ekki þennan vanda, enda útheimtir hún eins og önnur þjónusta faglega ábyrgð sem yrði við óbreytta stöðu í höndum níu sýslumanna. Sameiginleg ábyrgð á framkvæmd verkefna og stjórnun myndi því ekki leysa þann vanda sem felst í mismunandi þjónustustigi og málsmeðferð, ósamræmdri framkvæmd og óskilvirkni í stefnumótun og ákvarðanatöku. Sýslumenn yrðu áfram ábyrgir fyrir rekstri sinna embætta og í misgóðri aðstöðu til að bregðast við óvæntum aðstæðum og taka þátt í sameiginlegum umbótaverkefnum. Þá er hætt við að starfræksla fleiri en eins embættis í sömu málefnum og á sama starfssvæði hefði í för með sér óskýrt skipulag og verkaskiptingu, óljósa ábyrgð og stjórnunarheimildir gagnvart starfsfólki. Þykir skýrsla Ríkisendurskoðunar frá 2021, Stofnanir ríkisins – fjöldi, stærð og stærðarhagkvæmni, styðja við framangreinda ályktun, enda vinni fjöldi stofnana sem tilheyra sama málaflokki gegn einföldun, hagræðingu og skilvirkni. Óbreytt staða, með fleiri en einn forstöðumann yfir sama málefnasviðinu, með eða án fleiri lögsagnarumdæma, hefur verið fullreynd og þykir hafa of marga vankanta svo að hægt verði að ná því markmiði sem stefnt var að með fækkun embætta 1. janúar 2015 og síðari stefnumótun um bætta þjónustu.
2.3.1.2. Takmarkaðar heimildir Sýslumannaráðs.
Til viðbótar við ábyrgð sýslumanna á rekstri sinna embætta skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 50/2014 er í 6. gr. laganna mælt fyrir um að sýslumenn tilnefni árlega úr sínum hópi þrjá til að gegna verkefnum Sýslumannaráðs. Meðal verkefna Sýslumannaráðs er að vinna með ráðuneytinu að stefnumótun fyrir sýslumannsembættin í heild og gera tillögur um hvaðeina sem getur orðið til úrbóta í störfum sýslumanna eða löggjöf sem um verkefni þeirra gildir.
Undanfarin ár hefur fyrir tilstilli Sýslumannaráðs margt áunnist í málefnum sýslumanna og töluvert miklar umbætur átt sér stað, til að mynda í stafrænni málsmeðferð og þróun starfs- og upplýsingakerfis sýslumanna, ásamt því að fræðsla fyrir starfsfólk embættanna hefur verið aukin. Þá hafa Sýslumannaráð og dómsmálaráðuneytið átt í góðu samstarfi sín á milli. Þrátt fyrir framangreindar úrbætur hefur borið á ýmsum annmörkum sem fylgja skipulagi Sýslumannaráðs sem felast fyrst og fremst í takmörkuðum vald- og fjárheimildum þess. Þá hafa sýslumenn vakið athygli á þeim áskorunum sem fylgja núverandi skipulagi og komið hafa upp tilvik þar sem Sýslumannaráð telur sig skorta umboð til ákvarðanatöku um viss málefni sem varða sýslumenn alla, svo sem túlkun laga, fjármögnun sameiginlegra verkefna og framkvæmd þeirra. Sú staða kallar á samráð og samvinnu milli embættanna, sem oft og tíðum er flókið vegna mismunandi stöðu embættanna, og því reynist oft erfitt að innleiða þær ákvarðanir sem Sýslumannaráð hefur tekið um atriði sem varða öll embættin.
Þrír sýslumenn eru tilnefndir í Sýslumannaráð og sinna verkefnum þess samhliða stjórn embætta sinna auk annarra daglegra verkefna, sem leiðir til þess að þeir sýslumenn sem sitja hverju sinni í ráðinu hafa takmarkaðan tíma og olnbogarými til þess að sinna verkefnum ráðsins. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá mars 2019, Sýslumenn – samanburður milli embætta, segir í viðbrögðum Sýslumannaráðs varðandi fyrrgreint skipulag: „Það fyrirkomulag er ófullnægjandi.“ Þannig kemur seta í ráðinu til viðbótar stjórnunar- og rekstrarábyrgð sýslumannanna þriggja á sínum embættum. Þrátt fyrir að ráðinn hafi verið verkefnastjóri til að styðja Sýslumannaráð og það hafi í gegnum tíðina nýtt sér heimild 2. mgr. 6. gr. laganna, og falið einstaka sýslumönnum og fagráðum verkefni undir yfirstjórn þess, leysir það ekki vandann sem fylgir auknu verkefnaálagi hjá þeim vegna setu í ráðinu.
Sýslumannaráð hefur haft í mörgu að snúast undanfarið og sýslumenn þurfa að gæta hlutleysis við setu í ráðinu, þ.e. setja hagsmuni heildarinnar framar hagsmunum sinna embætta, samtímis því að þeir stjórna og reka eigin embætti. Þar sem Sýslumannaráð er ekki sjálfstætt stjórnvald með sérstakan fjárlagalið verður það alltaf áskorun fyrir ráðið að efna til kostnaðarsamra og þarfra verkefna með þátttöku allra embættanna, vegna misgóðrar aðstöðu embættanna til að mæta viðbótarkostnaði. Framangreindir þættir ásamt öðrum tefja ákvarðanatöku og draga úr skilvirkni ýmissa brýnna umbótaverkefna, sérstaklega stafrænna verkefna, sem krefjast oft og tíðum skjótra viðbragða og úrlausna. Verður því ekki séð að það eitt að efla Sýslumannaráð, t.d. með auknum vald- og fjárheimildum, nái settum markmiðum um bætta þjónustu, hámarksnýtingu fjármagns og stuðning við byggðamál. Ef ætlunin er að fela Sýslumannaráði boðvald yfir öðrum sjálfstæðum forstöðumönnum, þ.e. þeim sex sýslumönnum sem ekki eiga sæti í ráðinu en bera hver um sig eftir sem áður ábyrgð á sínu embætti og töku ákvarðana sem markast af rekstrargrundvelli embættanna, þyrfti jafnframt að ráðast í gagngera endurskoðun á uppbyggingu ráðsins sem ekki verður gert nema með lagasetningu. Það er hins vegar talið farsælla að stíga skrefið til fulls með sameiningu níu embætta í eitt til þess að nýta til fulls fjármagnið í þágu þjónustunnar. Um nánari rök vísast til kafla 2.3.2.
2.3.1 3. Núverandi skipulag yfirstjórnar.
Undir yfirstjórn sýslumannsembættanna má almennt flokka stöður níu sýslumanna, níu staðgengla, skrifstofustjóra, fjármálastjóra, sviðsstjóra, mögulega fagstjóra og aðra sérfræðinga. Hjá öðrum embættum en á höfuðborgarsvæðinu telja störfin sjaldnast heilt stöðugildi og því er hverri stöðu oft sinnt af nokkrum starfsmönnum, í mismunandi hlutfalli eftir embættum. Sama á við um verkefni löglærðra fulltrúa og annars starfsfólks. Meðal markmiða sem lágu til grundvallar sameiningu embætta 1. janúar 2015 var að bæta stjórnsýslu embættanna en þess var vænst að stærri embættum fylgdi meiri sérhæfing, aukin afköst og samræmt verklag. Þessar væntingar hafa ekki gengið eftir nema að hluta þar sem umfang verkefnanna hjá minni embættum býður ekki upp á sérhæfingu starfsmanna nema að takmörkuðu leyti. Greining dómsmálaráðuneytisins við endurmat útgjalda, birt í skýrslunni Sýslumenn – framtíðarsýn; umbætur á þjónustu og rekstri, rennir stoðum undir þá ályktun og sýnir að afkastagetan er almennt minni hjá smærri embættum en þeim stærri. Þykir sennilegt að aukin sérhæfing og verkaskipting skýri þá stöðu. Mikilvægt er að leita allra tiltækra ráða til að bregðast við stöðunni og vinna gegn ósamræmdri framkvæmd og sóun í kerfinu sem fylgir því að sama starfsfólkið sinni mismunandi störfum í hlutastarfi. Samhliða þarf að styrkja starfsemina og starfsfólkið á landsbyggðinni sem hefur fram að þessu skort ýmsan faglegan stuðning, svo sem skjalastjórn, mannauðsstjórn o.fl., þar sem embættin hafa ekki burði til að fjármagna slík stöðugildi og er þeim verkefnum sinnt í hjáverkum af starfsfólki embættanna.
Sú reynsla sem komin er á stjórnun og ákvarðanatöku um málefni sýslumannsembættanna frá gildistöku laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði, nr. 50/2014, hinn 1. janúar 2015, þykir benda til þess að núverandi skipulag, með níu sýslumönnum, staðgenglum o.fl. í yfirstjórn embætta ásamt Sýslumannaráði og fagráðum nái ekki þeim markmiðum sem stefnt var að með sameiningu embætta. Þótt margt hafi áunnist undanfarin ár og ánægja viðskiptavina og traust almennings til embættanna fari almennt vaxandi samkvæmt skoðanakönnunum Gallups er það fyrst og fremst þrautseigju og metnaði sýslumanna og starfsfólks að þakka en ekki lögbundnu skipulagi málaflokksins. Skipulagið sem hér hefur verið reifað þykir hamla eða að lágmarki tefja framþróun og við því þarf að bregðast með nýju skipulagi sem er betur til þess fallið að skapa starfsfólkinu aðstæður til að vinna að markmiðinu um bætta þjónustu. Ef um væri að ræða eitt embætti með skýrt skipulag og dreifða faglega ábyrgð um landið, þar á meðal skýrt umboð til stefnumótunar og ákvarðanatöku á tilteknum sviðum, þykir ekki ósennilegt að embættin væru komin lengra á veg með það markmið. Skýrara skipulag með einu embætti undir yfirstjórn eins sýslumanns, með enn frekari sérhæfingu en þeirri sem náðist með sameiningu embætta 1. janúar 2015, þykir ótvírætt til þess fallið að bæta þjónustuna og gera hana skilvirkari, gagnsærri og vandaðri. Önnur ráð þykja ekki duga í þeim efnum.
2.3.1.4. Áskoranir sem fylgja tækniframförum.
Undanfarin ár hefur notkun fjarfundarbúnaðar og rafrænnar þjónustu aukist umtalsvert hjá sýslumannsembættunum en áfram eru ófá tækifæri fyrir framfarir þar sem þjónusta málaflokksins er ekki nema að hluta til rafræn. Fyrirliggjandi gögn sýna að eftirspurn er eftir rafrænni þjónustu til viðbótar við hefðbundna þjónustu á starfsstöðvum embættanna og er fyrirséð að sú eftirspurn aukist með tímanum. Breyttir tímar kalla á endurskoðun framkvæmdar og löggjafar sem gildir um skipulag og verkefni sýslumannsembættanna, enda varðar það þjónustuþega ekki hvar á landinu hann fær þjónustu rafrænt ef þjónustan er skilvirk, samræmd og fagleg. Að auki fylgja bættu framboði stafrænna lausna auknar kröfur til stjórnvalda um reglulega endurskoðun verklags og öryggisráðstafana til að tryggja örugga og vandaða vinnslu við meðferð mála, uppfærslu hugbúnaðar og áframhaldandi þróun.
Þjónusta sýslumanns á starfsstöð mun áfram standa almenningi til boða, enda mikilvægt að tryggja að allir samfélagshópar geti notið þjónustu hins opinbera. Þótt rafræn stjórnsýsla sé almennt álitin valkvæð fyrir þjónustuþega þykir ljóst að áhrifa vegna aukinnar rafrænnar og stafrænnar þjónustu muni gæta fyrir starfsemi embættanna. Þróun stafrænnar þjónustu hjá ríkinu minnkar næstu árin þörfina fyrir aðkomu starfsmanna að sumum verkefnanna þar sem ýmis hugbúnaður afgreiðir í auknum mæli erindin og styður eða stýrir úrlausnum sérfræðinga. Verði ekki hugað að breyttri skipan sýslumannsembættanna samhliða framþróuninni munu embættin búa við kerfi sem kallar á aukinn tíma við skipulagningu og ákvarðanatöku, óþarfa forritun, ósamræmda framkvæmd og aukinn rekstrarkostnað. Ekki er talið rökrétt að viðhalda kerfi sem felur í sér slíkar hindranir fyrir framförum og bættri þjónustu eingöngu til þess að viðhalda óbreyttri stöðu, sérstaklega þegar samfélagið og þarfir almennings kalla á breytingar. Verði ekki brugðist við áður en áhrif stafrænna verkefna koma fram af fullum þunga er hætt við að með tímanum fjari undan grundvelli fyrir áframhaldandi dreifðri starfsemi sýslumannsembættanna.
Samhliða stafrænni innleiðingu skapast tækifæri til að bæta þjónustuna ásamt því að gerðar eru auknar kröfur til stjórnvalda um að fylgjast náið með tækniframförum og stefnum og straumum sem uppi eru hverju sinni í þeim efnum. Stafrænum lausnum fylgja breyttar þarfir, þar á meðal um ný störf sem ekki verða felld með skýrum hætti undir núverandi málaflokka sýslumannsembættanna né heldur stoðþjónustu þeirra. Ber þar að nefna í dæmaskyni stöður vörustjóra, þróunarstjóra, fræðslustjóra, verkefnastjóra, forritara o.fl. Smærri embætti eru eins og fyrr greinir í erfiðri stöðu til að innleiða slíkar stöður vegna fjárheimilda sinna, auk þess sem þau eiga erfitt með að losa um heilu stöðugildin þegar aðstæður leyfa þar sem starfsfólkið vinnur ekki eins sérhæfð störf og hjá stærri embættunum. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að hluta verkefnanna verður seint alfarið komið yfir í stafrænar lausnir og fyrir vikið er ólíklegt að heil stöðugildi losni á sama tíma sem hægt væri að skipta út fyrir annað sérhæfðara starf. Smærri embætti eiga því erfiðara með að bregðast við breytingum sem fylgja innleiðingu stafrænna lausna og því er hætt við að nýjum og sérhæfðum störfum verði eingöngu hægt að koma fyrir hjá stærri embættunum, sér í lagi á höfuðborgarsvæðinu, þar sem sérhæfing í málefnum er meiri en hjá minni embættum.
2.3.2. Hámarksnýting fjármagns (rekstrarmarkmið).
Meginmarkmið tillagna um lagabreytingar er að bæta þjónustu við almenning. Ýmsar leiðir eru færar í þeim efnum, svo sem aukið samstarf milli embætta og skýrari verkaskipting, en eins og fyrr greinir hafa fyrri tilraunir í þá átt og núverandi skipulag yfirstjórnar embættanna ekki borið nægilega góðan árangur þannig að rétt þyki að halda óbreyttri skipan mála. Út frá meginmarkmiðum frumvarps þessa þykja hagsmunir almennings og áframhaldandi dreifð starfsemi sýslumanns kalla á að stjórnvöld leiti allra tiltækra ráða til að bæta þjónustu og verja fjárheimildum embættanna á eins skynsaman og hagkvæman hátt og völ er á. Almenningur hefur ekki hagsmuni af því að viðhalda núverandi fyrirkomulagi, þ.e. með nefnd eða ráði þriggja sýslumanna með takmarkaðar valdheimildir og boðvald yfir öðrum sýslumönnum, ásamt níu jafnsettum sýslumönnum sem í grunninn bera sömu faglegu, fjárhagslegu og stjórnunarlegu ábyrgð á sama málefnasviði.
2.3.2.1. Úttektarskýrslur unnar af eftirlitsaðilum.
Mikilvægt er að horfast í augu við að núverandi skipulag sýslumannsembættanna, sem var ákveðið með lögum um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði, nr. 50/2014, er haldið ýmsum vanköntum og hentar illa fyrir breyttar aðstæður sem m.a. fylgja auknu vægi stafrænnar þjónustu. Frá því að embættum var fækkað og þau sameinuð úr 24 í 9 hinn 1. janúar 2015 hafa verið unnar ýmsar úttektir sem benda allar í sömu átt, þ.e. að tækifæri séu til hagræðingar í þágu þjónustunnar með því að sameina núverandi níu embætti í eitt. Verður nánar gerð grein fyrir þeim helstu hér.
Í árslok 2018 hóf dómsmálaráðuneytið í samstarfi við fjármála- og efnahagsráðuneytið greiningu á stjórnsýsluframkvæmd og rekstri sýslumannsembættanna við endurmat útgjalda. Tilefni greiningarinnar var sá rekstrarvandi sem embættin höfðu glímt við árin áður og leit að leiðum til að styrkja rekstur og framkvæmd embættanna með breyttu verklagi og framkvæmd. Greiningin leiddi í ljós ýmis tækifæri fyrir hagræðingu í verkefnum sýslumanna, svo sem með breyttu verklagi og aukinni nýtingu tækja- og hugbúnaðar, ásamt hagræðingu í stærstu útgjaldaliðunum, sem þá voru laun og launatengd gjöld, aðkeypt þjónusta og húsnæði. Framangreind úttekt birtist í skýrslunni Sýslumenn – framtíðarsýn; umbætur á þjónustu og rekstri, sem gefin var út af dómsmálaráðuneytinu í mars 2021.
Við undirbúning sameiningar sýslumannsembætta í ársbyrjun 2015 lágu fyrir ýmis gögn sem studdu þá niðurstöðu að fækkun embætta myndi skila hagræðingu fyrir málaflokkinn til lengri tíma litið. Í nefndaráliti (þskj. 645, 250. mál og 251. mál á 143. löggjafarþingi 2013– 2014) kemur fram það álit allsherjar- og menntamálanefndar að undirbúningur frumvarps er varð að lögum um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði, nr. 50/2014, hafi verið mikill og vandaður og að mikið framfaraskref hafi falist í sameiningu og fækkun embætta. Var þar vísað m.a. til skýrslu sem unnin var árið 2010 um tillögur að breytingum á skipan sýslumannsembætta í landinu. Samkvæmt niðurstöðum skýrslunnar lá ljóst fyrir að sameining 24 embætta í 9 myndi skila sér í hagræðingu þar sem kostnaður vegna sameiningar umdæma var metinn óverulegur miðað við ávinninginn. Meðal kostnaðarliða sem vísað er til sem dæmi um hagræðingarmöguleika er kostnaður við yfirstjórn embættanna. Með fækkun embætta myndi stjórnunarkostnaður, svo sem við fjárlagagerð, rekstraráætlun, ársskýrslu, starfsmannastefnu, verklagsreglur, vefumsjón, starfsmannahald, rekstrarbókhald, ársuppgjör og mánaðarskilagreinar minnka talsvert ásamt því að betri nýting starfsmanna fengist með stærri rekstrareiningum við verkaskiptingu og sérhæfingu (Þorleifur Pálsson, 2010, Skýrsla um tillögur að breytingum á skipan sýslumannsembætta í landinu). Framangreind rök þykja ekki síður eiga við um þau áform sem nú eru uppi, þ.e. að fækka núverandi níu sýslumannsembættum, með tilheyrandi yfirstjórnunarkostnaði, enn frekar eða niður í eitt.
Er sömu niðurstöðu að finna í fyrrnefndri umsögn fjárlagaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins um frumvarp það er varð að lögum nr. 50/2014, nema þar kemur fram það álit að réttast hefði verið að ganga lengra árið 2014 í fækkun embætta, með það að markmiði að hagræða í rekstri ríkissjóðs og styrkja faglega stjórnsýslu embættanna. Reynsla undanfarinna ára þykir staðfesta að álit fjárlagaskrifstofunnar hafi verið rétt, enda hafi markmiðin sem stefnt var að með sameiningu um hagkvæmari rekstur og faglegri stjórnsýslu embættanna ekki gengið eftir að öllu leyti. Mat fjármála- og efnahagsráðuneytið þetta svo þrátt fyrir að greining á rekstri nýrra embætta og tímabundnum kostnaðarþáttum sem fylgja sameiningu hefði mátt vera vandaðri. Þá var að auki bent á þá staðreynd að of margar smáar rekstrareiningar, sem enn á við um hluta sýslumannsembættanna í dag, vinni gegn kröfum um faglega stjórnun og þjónustuveitingu.
Um þetta síðastnefnda atriði er Ríkisendurskoðun sammála, sbr. skýrsluna Stofnanir ríkisins – fjöldi, stærð og stærðarhagkvæmni frá 2021. Þar er bent á að frekari tækifæri séu til hagræðingar, m.a. fyrir sýslumannsembættin. Í skýrslunni er auk þess bent á þá staðreynd að sýslumannsembættin níu séu misstór með tilliti til stöðugilda og að sú staða gefi tækifæri til endurskoðunar á skipulagi starfseminnar. Smáar stofnanir séu almennt metnar óhagstæðar í rekstrarlegu og faglegu tilliti og eigi frekar að rúmast innan stærri skipulagsheilda hins opinbera. Meðal þeirra úrræða sem ríkisendurskoðandi telur koma til skoðunar til að bæta úr erfiðri rekstrarstöðu smærri stofnana og ná fram aukinni hagræðingu sé meiri samvinna og samlegð í rekstri, stofnun miðlægs stjórnvalds sem væri yfir sýslumannsembættunum eða frekari sameining. Eins og áður hefur komið fram hefur fyrsta úrræðið um frekari samvinnu og samlegð verið reynt frá sameiningu embætta 1. janúar 2015 og ekki skilað að fullu þeim árangri sem vonir stóðu til um. Ekki er vilji til að stofna miðlægt stjórnvald sem færi með yfirstjórn embættanna, enda sé vilji til að dreifa verkefnum og ábyrgð á framkvæmd þeirra yfir allt landið. Eftir stendur síðasta tillaga Ríkisendurskoðunar, þ.e. frekari sameining embætta. Þá er áréttað í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá nóvember 2021, Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu – stjórnsýsluúttekt, að hefja þurfi almenna heildarendurskoðun á stöðu og verkefnum allra sýslumannsembætta eins og lagt var til í skýrslu Ríkisendurskoðunar árið 2019. Þá kemur m.a. fram að horfa þurfi á verkefni allra sýslumanna sem eina heild og færa skuli verkefni á milli einstakra embætta þannig að aukin sérhæfing skapist og álagi verði létt þar sem það er mest. Talið er að farsælasta leiðin í þeim efnum sé að sameina öll níu sýslumannsembættin í eitt en þá fellur það í hlut sýslumanns að dreifa og færa til verkefni milli starfsmanna eftir þörfum.
2.3.2.2. Mannauður.
Þar sem gengið er út frá því að hið sameinaða embætti verði byggt upp með mannauði fyrri embætta er gert ráð fyrir því að hluta fjárhagslegrar hagræðingar sem fylgir sameiningunni verði varið í mannauðsmál embættisins. Þróa þarf samræmda vinnustaðamenningu fyrir embættið, samræma vinnuaðstöðu starfsfólks og tryggja gott upplýsingastreymi og samráð innan embættisins. Það er lykilatriði að starfsfólk sé virkjað til þátttöku svo að breytingarnar verði bæði farsælar og festar í sessi. Sé litið til könnunar Sameykis undanfarin ár um Stofnun ársins má draga þá ályktun að mannauðsþættinum hafi ekki verið gefinn nægilegur gaumur við sameiningu embættanna úr 24 í 9 hinn 1. janúar 2015. Þrátt fyrir að ýmsar ástæður kunni að liggja þar að baki verður að telja að niðurstaða Ríkisendurskoðunar um að kostnaður við sameininguna hafi verið vanáætlaður og takmarkaðar fjárheimildir nýrra embætta skýri minni starfsánægju fyrstu rekstrarárin eftir sameiningu. Í eftirfarandi línuriti má að einhverju leyti greina áhrif sameiningar embætta 2015 á ánægju starfsmanna og viðhorf þeirra til frammistöðu embættanna árin 2014–2021. Í línuritinu er að finna heildareinkunn sýslumannsembættanna árin 2014–2021 úr könnun Sameykis um Stofnun ársins en tölur ársins 2014 byggjast á miðgildi einkunna eldri embætta.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Af línuritinu má sjá að starfsánægja hafi minnkað í kjölfar sameiningar árið 2015 hjá embættunum á Norðurlandi eystra, Norðurlandi vestra, Vesturlandi, Vestfjörðum og höfuðborgarsvæðinu. Eftir að fjárheimildir málaflokksins voru hækkaðar varanlega um 150 millj. kr. með fjárlögum fyrir árið 2020 hefur starfsánægjan hjá sömu embættum hækkað í öllum tilfellum nema á Vestfjörðum. Af könnuninni má ætla að starfsánægja geti minnkað á ný ef fjárheimildum nýs embættis verður ekki varið í mikilvæga þætti, svo sem þá sem nefndir eru að framan og snerta mannauðinn með einum eða öðrum hætti. Án þess er hætt við að sameining nái ekki þeim markmiðum sem stefnt er að, enda gegnir starfsfólkið lykilhlutverki við að bæta þjónustuna. Með auknum fjárheimildum árið 2021 var sömuleiðis hægt að auka framboð rafrænnar og stafrænnar þjónustu sýslumanna og hefur bætt framkvæmd, vinnuaðstaða og minna verkefnaálag sem fylgir aukinni sjálfsafgreiðslu vafalaust haft áhrif á að starfsánægja hafi aukist það árið.
Fyrstu árin eftir sameiningu 2015 voru erfið rekstrarlega og hefur sú staða vissulega takmarkað möguleika embættanna fyrir framþróun á þjónustu og verklagi og þar með tækifæri til að hagræða í rekstri. Af fjármálaáætlunum undanfarinna ára og öðrum opinberum gögnum, þar á meðal fréttum á vef sýslumanna ( island.is/s/syslumenn) um þjónustu sýslumannsembættanna, verður ekki annað ráðið en að innleiðing rafrænnar þjónustu hafi verið afar takmörkuð fyrstu árin eftir sameiningu 2015. Á árinu 2021 virðist hins vegar verða breyting á en árið 2022 voru sýslumenn tilnefndir til verðlauna Ský í flokknum UT Stafræna þjónustan 2021. Í rökstuðningi með tilnefningunni kemur fram að sýslumannsembættin hafi á árinu 2021 hafið stórsókn í innleiðingu rafrænnar og stafrænnar þjónustu og orðið leiðandi í þeim efnum þegar kemur að opinberri þjónustu. Með framangreint í huga þótti rétt að gera ráð fyrir auknum fjárheimildum í fyrirliggjandi fjármálaáætlun, þ.e. 120 millj. kr. framlagi árið 2023 og 60 millj. kr. árið 2024, til að innleiða stafrænar lausnir. Þeirri fjárhagslegu hagræðingu sem reiknað er með að fáist með breyttri framkvæmd verður til lengri tíma litið m.a. hægt að verja í mikilvæg mannauðsmál og festa í sessi nýja vinnustaðamenningu og framkvæmd sameinaðs embættis auk þess sem bætt þjónusta með auknu framboði tæknilausna þykir líkleg til að hafa jákvæð áhrif. Því er mikilvægt að fjárheimildir embættisins takmarki ekki möguleika sýslumanns til að byggja upp nýjan og öflugan vinnustað, með hag starfsfólksins og þjónustuþega að leiðarljósi.
Í bráðabirgðaákvæði I í frumvarpinu er nú kveðið á um að ráðherra skipi nefnd til ráðgjafar við stofnun nýs sýslumannsembættis og flutning starfsfólks til þess. Er það gert til að árétta mikilvægi þess að mannauðsþættinum verði gefinn rækilegur gaumur fyrir og við stofnun hins sameiginlega nýja embættis. Vísast að öðru leyti til skýringa við bráðabirgðaákvæði I í frumvarpi þessu. Eftir samþykkt frumvarpsins og áður en lögin taka gildi er gert ráð fyrir því að starfsfólk komi að undirbúningi breytinga, til að mynda með mismunandi starfshópum sem munu heyra undir nefndina, þannig að tryggt sé að sjónarmið starfsfólksins, þekking þess og reynsla nýtist við uppbyggingu hins sameinaða embættis. Hins vegar þykir ljóst að innleiðing og breytingar hjá hinu sameinaða embætti taki tíma og því er gert ráð fyrir því að einstaka starfshópar starfi áfram eftir gildistöku laganna, m.a. til þess að festa breytingarnar í sessi.
2.3.2.3. Kostnaður við sameiningu.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá því í mars árið 2019, Sýslumenn – samanburður milli embætta, er bent á ýmsar ástæður til skýringar á því að markmið sameiningar um bætta þjónustu, hagkvæmni og stjórnsýslu hafi ekki gengið eftir og að markmið um hagræðingu hafi verið óraunhæft miðað við fjárheimildir embættanna við uppskiptingu þeirra milli sýslumanna og lögreglustjóra. Meðal þeirra ástæðna er að ekki hafi verið hugað nægilega að fjárhagslegum undirbúningi, ásamt því að stefnumótun og viðmið um bætta þjónustu hafi ekki verið ákveðin. Þá bendir Ríkisendurskoðun jafnframt á að auka hafi mátt hagkvæmni með meiri samvinnu og samlegð í rekstri og því megi taka til skoðunar aukna samvinnu um sértæk verkefni ásamt frekari sameiningu. Unnið hefur verið með framangreindar ábendingar Ríkisendurskoðunar með tiltölulega nýútgefinni stefnu um framtíðarsýn sýslumannsembættanna, sem birtist í skýrslunni Sýslumenn – framtíðarsýn; umbætur á þjónustu og rekstri, og vandaðri stefnumótun í fjármálaáætlunum undanfarinna ára, auk þess sem rekstrarhalli upp á 56 millj. kr. var afskrifaður eftir sameiningu árið 2015 og varanlegar fjárheimildir málaflokksins hækkaðar um 150 millj. kr. með fjárlögum fyrir árið 2020. Þá hefur ráðuneytið jafnframt unnið greiningu á rekstri nýs embættis sem og tímabundnum kostnaðarþáttum sem taldir eru fylgja sameiningu núverandi níu embætta í eitt, sbr. umfjöllun í 6. kafla.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lagt til að embættum sýslumanna verði fækkað úr níu í eitt og að landið verði að einu umdæmi með svæðisbundinni skiptingu þar sem unnt verður að byggja upp miðlæga og sérhæfða framkvæmd verkefna á landsvísu ásamt því að þjónusta heimabyggð. Sameining embætta kallar á ný lög í stað laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins, enda byggjast gildandi lög nr. 50/2014 á því að um sé að ræða níu aðskilin embætti, hvert með staðbundnar valdheimildir, sem fara aðallega með framkvæmd sömu kjarnaverkefna innan síns umdæmis auk þess að fara með framkvæmd sérverkefna á landsvísu.
Með því að sameina níu sýslumannsembætti í eitt er gert ráð fyrir fjárhagslegri hagræðingu sem unnt verður að verja í frekari uppbyggingu og framþróun sameinaðs embættis ásamt því að fjármagna eftir atvikum ný verkefni. Þannig er ekki gert ráð fyrir að hagræðingin leiði til fækkunar starfa, þótt fyrirséð sé að störfin kunni að breytast með tímanum vegna nýrra verkefna og framþróunar í málaflokknum. Ekki er miðað við að breytingin hafi mikil áhrif fyrir sameiningu embætta 1. janúar 2026 og því verða störf annarra en sýslumanna færð yfir til nýs embættis að mestu leyti óbreytt. Þó er miðað við að einstaka starfsmenn kunni að þurfa að hlíta breytingum á starfi vegna nauðsynlegra skipulagsbreytinga í tengslum við stofnun nýs embættis og með hliðsjón af nýju skipuriti. Starfsfólkið heldur réttindum sínum við flutninginn en það fellur síðan í hlut nýs sýslumanns að skipuleggja nýtt embætti eftir því sem aðstæður og þarfir breytast. Þá er að auki miðað við að fjöldi starfsstöðva og skipting stöðugilda niður á starfsstöðvar haldist að mestu leyti óbreytt við sameiningu en að leitað verði tækifæra fyrir breytta verkaskiptingu og aukið samstarf við sveitarfélögin þar sem tækifæri eru til að bæta þjónustuna við íbúa svæðanna. Fyrir liggur að húsnæði sýslumanna er víðs vegar illa nýtt og er því gert ráð fyrir að samhliða endurskipulagningu verkefna verði unnið að því að nýta húsnæðið betur til að hagræða í rekstri samhliða því að efla vinnustaðinn og bjóða upp á aukið framboð opinberrar þjónustu undir sama þaki.
Framangreind verkefni samræmast aðgerð A.8, Stjórnsýslustöðvar ríkis í héraði, sem birtist í þingsályktun um stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2022–2036. Markmið aðgerðarinnar er að efla opinbera þjónustu í héraði, fjölga atvinnutækifærum og bæta ríkisrekstur.
Þær breytingar sem hér eru lagðar til miða að því að efla starfsemi sýslumanns og stuðla að skilvirkri og notendamiðaðri þjónustu þannig að almenningur geti nýtt sér þjónustuna óháð búsetu og staðsetningu, hvar og hvenær sem er, eftir því sem hentar best hverju sinni. Markmiðinu má skipta upp í þrjú undirmarkmið:
1. Gera þjónustuna eins góða og hægt er gagnvart almenningi.
2. Nýta til fulls það fjármagn sem ráðstafað er til reksturs sýslumanns og verkefna hans.
3. Að standa vörð um grunnþjónustu hins opinbera og að fjölga opinberum störfum á landsbyggðinni.
Með því að sameina núverandi níu sýslumannsembætti í eitt verður unnt að byggja upp öflugar og nútímalegar starfsstöðvar um land allt. Bætt aðgengi að stafrænni þjónustu og aukin sérhæfing við framkvæmd verkefna þykir líkleg til að leiða af sér vandaða og skilvirka málsmeðferð, sem og sérhæfðari þjónustu sem endurspeglar betur þarfir almennings og þá framþróun sem átt hefur sér stað hjá sýslumannsembættunum undanfarin ár. Að auki þykir sameining embættanna til þess fallin að styrkja rekstrargrundvöll hins nýja embættis og skapa tækifæri fyrir fjölbreyttari störf og bætt starfsumhverfi með vandaðri stjórnun og stoðþjónustu, ekki síst á landsbyggðinni.
Með frumvarpinu er lögð áhersla á að starfsemi hins opinbera á landsbyggðinni verði efld og að innviðir sem þar eru fyrir verði betur nýttir í þágu frekari uppbyggingar starfseminnar. Um er að ræða mikilvægt byggðamál sem felst m.a. í því að leita leiða til að fjölga störfum og auka fjölbreytileika þeirra á landsbyggðinni sem og að standa vörð um þau stöðugildi hins opinbera sem fyrir eru ásamt því að tryggja jafnt aðgengi íbúa landsins að opinberri þjónustu. Breytingarnar styðjast við áherslur um umbætur í þjónustu og rekstri sýslumanna í samræmi við útgefna framtíðarsýn þar um, auk þess að ráðast í hagræðingu verkefna samhliða stafrænni þróun.
Miðað er við að landinu verði skipt upp í svæði sem lúta stjórn millistjórnenda, svonefndra svæðisstjóra. Svæðaskiptingin mun ekki hafa áhrif á þjónustuþega þar sem þeim mun standa til boða að leita á þá starfsstöð sem þeim hentar hverju sinni, óháð búsetu eða öðrum þáttum sem áður höfðu áhrif á verkaskiptingu sýslumanna. Svæðaskipting er fyrst og fremst ákveðin fyrir innra skipulag hins nýja embættis og til þess að tryggja að starfsemi hins opinbera verði áfram dreifð um landið og þannig aðgengileg í nærumhverfi almennings, óháð búsetu. Þá er jafnframt gert ráð fyrir að nýr sýslumaður geti með tímanum endurskipulagt starfsemina og falið hverju svæði ábyrgð á tilteknu fagsviði eða málefni til að tryggja enn frekar samræmda framkvæmd, aukin afköst og vandaðri málsmeðferð. Er þar fyrst og fremst horft til eiginlegrar stýringar og vinnslu erinda og því standi þjónusta sýslumanns áfram almenningi til boða á öðrum starfsstöðvum. Ljóst þykir að stafrænar lausnir henta ekki öllum þjónustuþegum og því er mikilvægt að almenningur geti áfram leitað á næstu skrifstofu sýslumanns eftir þjónustu hins opinbera. Stafrænar lausnir eru því fyrst og fremst ætlaðar sem viðbót við þá þjónustu sem sýslumannsembættin veita í dag.
Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. frumvarpsins ber sýslumaður ábyrgð á stjórn embættisins. Hann skal gæta þess að embættið starfi í samræmi við lög og önnur stjórnvaldsfyrirmæli, móta stefnu í störfum þess og bera ábyrgð á fjárhagslegum rekstri. Sýslumaður ræður starfslið við embætti sitt, þar á meðal svæðisstjóra sem er ætlað að fara með daglega stjórn starfsstöðva innan skilgreindra svæða og þau verkefni sem þeim eru falin í samráði við sýslumann. Í 2. gr. er gerð nánari grein fyrir verkaskiptingu sýslumanns og svæðisstjóra með því að telja upp helstu hlutverk þeirra. Sú upptalning endurspeglar að hluta núverandi verkefni sýslumanna og Sýslumannaráðs en til viðbótar þeim eru talin upp ýmis ný verkefni sem hafa skýra samsvörun við áherslur stjórnvalda í byggðamálum. Mikilvægt þykir að veita svæðisstjórum skýrt umboð til að standa vörð um byggðamál innan sinna svæða í samráði við og á ábyrgð sýslumanns.
Frumvarpið kveður á um að hið nýja skipulag taki gildi 1. janúar 2026 en að ráðherra verði heimilað að auglýsa og skipa nýjan sýslumann við samþykkt frumvarpsins ásamt því að skipa verkefnisstjórn, þannig að tími gefist til að undirbúa skipulag nýja embættisins, sbr. ákvæði til bráðabirgða I. Þá er jafnframt miðað við að ráðherra verði gert að skipa sérstaka nefnd sýslumanni til ráðgjafar vegna atriða sem snúa sérstaklega að starfsfólki embættanna og er miðað við að starfsfólk eigi meðal annarra sæti í þeirri nefnd. Frumvarpið gerir ráð fyrir að hægt sé að stíga ákveðin skref í átt að hinu nýja skipulagi fyrir gildistöku laganna en að nýr sýslumaður hafi svigrúm til að skipuleggja starfsemi nýja embættisins með starfsfólki sínu árin á eftir.
Gert er ráð fyrir að allt starfsfólk sem er í starfi þegar lögin öðlast gildi og koma til framkvæmda hinn 1. janúar 2026 verði starfsfólk hins nýja embættis sýslumanns. Þar sem gert er ráð fyrir að störf starfsfólks sem er í starfi við gildistöku laganna verði ekki bundin af 7. gr. laga nr. 70/1996 þarf ekki að auglýsa þau laus til umsóknar. Hvað sýslumenn núverandi embætta varðar er gert ráð fyrir að stöður þeirra verði lagðar niður. Þess ber að geta að frumvarpið gerir ráð fyrir að ráðherra sé þó heimilt að taka ákvörðun um að flytja sýslumann embættis sem lagt verður niður í embætti nýs sýslumanns skv. 36. gr. laga nr. 70/1996. Þegar nýr sýslumaður tekur til starfa fellur það í hans hlut að auglýsa og ráða í stöður svæðisstjóra og tekur það starfsfólk við hluta þeirra verkefna sem sýslumenn núverandi embætta sinna.
Áður en hafist var handa við að semja þetta frumvarp var unnin greining á algengustu leiðum við útfærslu á breytingum sem varða starfsmannahald við sameiningu ríkisstofnana. Greiningin leiddi í ljós að almennt er stuðst við þrenns konar útfærslur. Í fyrsta lagi að leggja niður öll störf og fela nýrri stofnun að taka við verkefnunum, án þess þó að tryggja starfsfólki forgang að nýjum störfum. Í öðru lagi að leggja niður öll störf samhliða því að búa til ný störf hjá nýrri stofnun sem starfsfólki er tryggður forgangur að. Í þriðja lagi að leggja ekki niður störfin heldur flytja þau yfir til nýrrar stofnunar sem yfirtekur ráðningarsamninga eldri stofnunar þannig að starfsfólkið haldi óbreyttum störfum. Þegar drög að frumvarpi til laga um sýslumann voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda miðuðu áformin við að farin yrði ofangreind leið 2 gagnvart starfsfólki sýslumanna, þ.e. að leggja niður öll störf 1. janúar 2026 og bjóða starfsfólkinu starf hjá hinu nýja embætti. Var sú leið talin farsælust svo að hægt yrði að endurskipuleggja nýtt embætti með ráðuneytinu, sýslumanni og starfsfólki embættanna áður en það tæki til starfa. Sú mikla framþróun sem átt hefur sér stað undanfarin ár í verkefnum sýslumanna, m.a. með auknu samstarfi embættanna og aukinni notkun tæknilausna við framkvæmd verkefna, ásamt mögulegum nýjum verkefnum fyrir embættin, felur í sér breyttar þarfir og nýjar stöður sem talið var rétt að greina fyrir gildistöku laganna. Framangreind leið 2 var jafnframt talin kalla á samræmingu launa starfsmanna, enda þótti óheppilegt að bjóða starfsfólki ný störf án þess að samræma launin samhliða. Þá var jafnframt reiknað með að sameiningin myndi leiða til þess að vissum störfum yrði ofaukið þar sem þeim hefur verið sinnt í níu stofnunum, oft í hlutastarfi, og því væri tækifæri til að sameina störfin og bjóða starfsfólki eftir atvikum önnur störf.
Þar sem fyrrgreind leið mætti gagnrýni ýmissa umsagnaraðila á meðan málið var í samráðsgátt stjórnvalda var val á leiðum endurskoðað. Við nánari skoðun var ákveðið að fara leið 3 og færa starfsfólkið yfir til nýs embættis, þótt mögulega komi til þess að einstaka starfsmenn þurfi að hlíta breytingum á starfi. Mikilvægt er að vandað verði til verka þegar kemur að undirbúningi og skipulagi nýs embættis og að ferlinu verði stýrt af nýjum sýslumanni ásamt verkefnisstjórn og ráðgefandi nefnd sem miðað er við að ráðherra skipi við samþykkt frumvarpsins. Þar sem stofnun nýs embættis kallar á undirbúning ýmissa annarra þátta en starfa starfsfólks er talið rétt að áætla meiri tíma í verkið og því lagt til að farin verði fyrrgreind leið 3. Rétt er að halda til haga að eðlilega geta orðið breytingar á verkefnum og eftir atvikum á framkvæmd verkefna sem kalla á að skipulag embættisins og eðli starfa sem þar eru unnin sæti endurskoðun.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Efni frumvarpsins gefur ekki tilefni til að ætla að tillögur þess stangist á við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar. Önnur grundvallarlöggjöf sem tekið hefur verið tillit til við samningu frumvarpsins eru lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og er frumvarpið talið samræmast ákvæðum þeirra.
5. Samráð.
Frumvarpið snertir fyrst og fremst Sýslumannaráð, sýslumenn og starfsfólk embættanna, Samband íslenskra sveitarfélaga og almenning. Áform um lagabreytingar og tengd verkefni sem ráðuneytið vinnur að svo sem greining á húsnæðiskosti, aukið samstarf við sveitarfélögin og efling starfseminnar á landsbyggðinni með nýjum verkefnum, voru kynnt fyrir sýslumönnum og starfsfólki þeirra í mars 2022. Samhliða voru áformin kynnt bréflega fyrir Sambandi íslenskra sveitarfélaga, landshlutasamtökunum og sveitarfélögum landsins og haldnir fundir með einstaka sveitarfélögum og landshlutasamtökum þegar eftir því var leitað. Einnig hafa verið teknir upp reglulegir samráðsfundir með Sýslumannaráði, í samræmi við 6. gr. laga nr. 50/2014, til að ræða einstaka atriði áformanna nánar auk þess sem embætti sýslumanna voru heimsótt til að ræða við starfsfólkið um fyrirhugaðar breytingar og áhrif þeirra á starfsemi embættanna.
Við samningu þessa frumvarps hefur dómsmálaráðuneytið átt samráð við kjara- og mannauðssýslu ríkisins vegna réttinda starfsmanna embættanna. Drög að frumvarpi þessu voru send sýslumönnum til umsagnar 15. júní 2022 og tveir kynningarfundir haldnir í kjölfarið til að fylgja drögunum eftir, annars vegar fyrir sýslumenn 16. júní og hins vegar fyrir allt starfsfólk embættanna 28. júní 2022. Tekið var tillit til þeirra ábendinga og athugasemda sem bárust ráðuneytinu í kjölfar kynninganna áður en frumvarpið var kynnt í samráðsgátt stjórnvalda. Auk framangreinds óskaði ráðuneytið eftir tillögum Byggðastofnunar um staðarval fyrir aðsetur sýslumanns vegna tengingar frumvarpsins við byggðamál ásamt því að ráðherra mætti á fund stjórnar Byggðastofnunar 29. ágúst 2022 til að kynna áformin nánar.
Drög að frumvarpi þessu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 13. júlí 2022 og var umsagnarfrestur upphaflega til og með 31. júlí 2022 (mál nr. S 122/2022). Á meðan málið var til umsagnar bárust athugasemdir varðandi stuttan umsagnarfrest yfir algengasta sumarleyfistímann. Var því fresturinn framlengdur til og með 15. ágúst 2022 áður en fyrri frestur rann út og ákvörðunin kynnt á vef Stjórnarráðsins, ásamt því að umsagnaraðilum og áskrifendum samráðsgáttarinnar var send tilkynning þess efnis.
Alls bárust 32 umsagnir en þær komu frá Sveitarfélaginu Skagafirði, Sýslumannafélagi Íslands, Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, Samtökum sveitarfélaga á Norðurlandi vestra, Grindavíkurbæ, Hagsmunasamtökum heimilanna, Vestmannaeyjabæ, Byggðastofnun, Dalabyggð, Fjallabyggð, Sameyki – stéttarfélagi í almannaþjónustu, Norðurþingi, Bláskógabyggð, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sveitarfélaginu Árborg, Akureyrarbæ, Langanesbyggð, trúnaðarmönnum Sameykis úr röðum starfsfólks sýslumannsembætta, bæjarráði Hornafjarðar, Fjórðungssambandi Vestfirðinga, Rangárþingi eystra, Bandalagi háskólamanna, Samtökum sveitarfélaga á Vesturlandi, Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, sveitarstjórn sameinaðs sveitarfélags Skútustaðahrepps og Þingeyjarsveitar, Sambandi sveitarfélaga á Austurlandi, Samtökum sveitarfélaga og atvinnuþróunar á Norðurlandi eystra, Stéttarfélagi lögfræðinga, Samtökum sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, Reykjavíkurborg og tveimur einstaklingum. Í umsögnunum var bæði að finna jákvæðar undirtektir við markmið frumvarpsins og ýmsum athugasemdum komið á framfæri. Við úrvinnslu umsagna að loknu samráði voru gerðar nokkrar efnislegar breytingar á frumvarpinu auk þess sem leitast hefur verið við að veita frekari skýringar og eftir atvikum rökstuðning, þar sem umsagnaraðilar töldu ákvæði og/eða athugasemdir í greinargerð ekki nægilega skýrar. Athugasemdir í umsögnum hafa í meginatriðum leitt til breytinga á efni frumvarpsins sem hér skulu reifaðar.
Bætt hefur verið úr rökstuðningi fyrir sameiningu embættanna í kafla 2 með því að tengja sjónarmiðin sem búa þar að baki betur við markmið lagabreytinganna. Í sama kafla hefur jafnframt verið bætt við umfjöllun um af hverju markmiðum breytinganna verði ekki náð að óbreyttu, þ.e. með níu sjálfstæðum embættum eða með öðrum leiðum sem ganga skemur en sameining allra embætta, svo sem með niðurfellingu lögsagnarumdæma.
Hlutverk svæðisstjóra hefur verið eflt og gerð betri skil samhliða frekari afmörkun á hlutverki sýslumanns, sbr. 2. gr. frumvarpsins. Í grunninn er miðað við þá hlutverkaskiptingu að sýslumaður sinni málefnum embættisins í heild og á landsvísu, en hlutverk svæðisstjóra verði afmarkað innan svæðanna sem þeir stjórna undir yfirstjórn sýslumanns. Með því er leitast við að tryggja að starfsemin og þjónustan verði ekki með tímanum miðstýrðari en áform eru um og að hverju svæði verði áfram tryggt ákveðið hlutverk í heildarskipulagi embættisins. Þá hefur tenging frumvarpsins við byggðamál, þar á meðal aðgerð A.8 í stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2022–2035, verið útskýrð nánar í kafla 2 og 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða I. Samkvæmt bráðabirgðaákvæðinu verður ráðherra gert að skipa verkefnisstjórn sem m.a. er ætlað að fylgja eftir framangreindri aðgerð í nánu samstarfi við ráðinn verkefnisstjóra.
Í 3. mgr. 3. gr. er nú mælt fyrir um að sýslumanni, í samráði við svæðisstjóra, sé heimilt að ákveða fagsvið hvers svæðis. Þá er auk þess mælt fyrir um að ráðherra sé heimilt að ákveða með reglugerð þjónustuframboð þeirra staða sem tilgreindir eru í 3. gr., að höfðu samráði við sýslumann. Eru þessar breytingar tilkomnar vegna athugasemda í umsögnum um að í frumvarpinu hafi áður verið að finna aukið valdframsal frá löggjafanum til ráðherra miðað við gildandi lög.
Fallið hefur verið frá því hæfisskilyrði í 2. mgr. 4. gr. að svæðisstjórar þurfi að hafa embættispróf eða grunnnám ásamt meistaraprófi í lögfræði en með hliðsjón af stjórnendastefnu ríkisins frá júní 2019, framkomnum athugasemdum, verkefnum og hlutverki sýslumanns þykir ekki rétt að halda slíkri hæfniskröfu til streitu.
Starfsfólki hefur nú verið tryggð aðkoma að undirbúningi sameiningar með ákvæði til bráðabirgða I, sem mælir nú annars vegar fyrir um skipun nefndar til ráðgjafar við stofnun nýs sýslumannsembættis vegna flutnings starfsmanna til þess og hins vegar um skipun verkefnisstjórnar sem ætlað er að vinna að flutningi nýrra stjórnsýsluverkefna til embættisins í samræmi við aðgerð A.8 í stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2022–2036. Verði frumvarpið óbreytt að lögum og undirbúningur sameiningar hefst er miðað við að náið samráð verði haft við starfsfólk embættanna og helstu haghafa. Áður var gert ráð fyrir að slík aðkoma starfsmanna væri þáttur í innleiðingarfasa hins nýja embættis og hefur því verið gengið lengra en upphaflega var gert ráð fyrir með lögfestingu bráðabirgðaákvæðisins.
Farin er sú leið að flytja störf starfsmanna yfir til hins sameinaða embættis þannig að embættið yfirtaki ráðningarsamninga eldri embætta. Viðkomandi starfsmaður kann þó að þurfa að hlíta breytingum á starfi vegna skipulagsbreytinga í tengslum við stofnun nýs embættis og með hliðsjón af nýju skipuriti. Þrátt fyrir framangreinda leið er áfram miðað við að embætti sýslumanna verði lögð niður þegar lögin taka gildi og að störf svæðisstjóra verði auglýst laus til umsóknar, sbr. ákvæði til bráðabirgða II.
Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga („sambandið“) um frumvarpið er vísað til ályktunar stjórnar sambandsins sem m.a. leggur áherslu á jafnt aðgengi að þjónustu sýslumanns um allt land og að horft verði til þess að fjölga óstaðbundnum störfum og verkefnum utan höfuðborgarsvæðisins í samræmi við áherslur byggðaáætlunar. Sambandið tekur undir stórauknar áherslur á stafræna þjónustu og að markmið breytinganna verði að efla núverandi starfsemi og styrkja þær starfsstöðvar sem nú þjónusta almenning um allt land. Sambandið tekur undir umsagnir annarra aðila um að skýra þurfi ákveðin atriði betur. Í lokaorðum umsagnarinnar kemur m.a. fram að áform frumvarpsins um að fjölga opinberum verkefnum á landsbyggðinni ásamt möguleikum á eflingu starfsemi með nýjum verkefnum í starfsstöðvum um landið falli ágætlega að markmiðum byggðaáætlunar. Mikilvægt sé að byggja upp traust gagnvart því að þau áform gangi eftir. Þó er dregið í efa að fækkun sýslumannsembættanna sé forsenda fyrir því að fjölga verkefnum og störfum á vegum hins opinbera um land allt. Í frekara samtali þurfi að skýra mun betur hvort verkefnaflutningur til að efla starfsemi sýslumannsembætta sé háður því að ráðist verði í þá róttæku breytingu á stjórnsýslu sem lögð er til í frumvarpinu.
Fjárhagsáætlun nýs embættis og kostnaðargreining áformanna liggur fyrir og er henni lýst nánar í 6. kafla.
Aðrar athugasemdir umsagnaraðila en þær sem að framan greinir voru ekki taldar gefa tilefni til breytinga eða sérstakra viðbragða með hliðsjón af markmiðum frumvarpsins.
6. Mat á áhrifum.
Skýrslur Ríkisendurskoðunar, aðrar fyrirliggjandi greiningar og áherslur málaflokksins í gildandi fjármálaáætlun styðja það að farin sé sú leið að sameina sýslumannsembættin öll í eitt embætti. Markmið frumvarpsins er að styrkja grundvöll embættis sýslumanns og að efla starfsemina og grunnþjónustu hins opinbera um land allt, ásamt því að ryðja úr vegi hindrunum fyrir frekari framþróun.
Samkvæmt fyrirliggjandi langtímaáætlun er gert ráð fyrir að útgjöld lækki vegna áhrifa breytinga í yfirstjórn og stoðþjónustu. Í fyrstu verður hagræðingin nýtt til að standa undir einskiptiskostnaði við biðlaun, skjalafrágang og annan tilfallandi kostnað. Varanlegri fjárhagslegri hagræðingu sem hlýst af sameiningunni verður síðan varið í frekari uppbyggingu og framþróun sameinaðs embættis og eftir atvikum í ný verkefni og stöðugildi með það að markmiði að styrkja byggðir landsins.
Áform frumvarpsins um að aðsetur sýslumanns verði á landsbyggðinni ættu ein og sér að mæta áhyggjum um að fjölgun starfa á landsbyggðinni gangi ekki eftir, sbr. umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga sem lýst er í 5. kafla. Reynslan ein leiðir í ljós í hversu miklum mæli næst að fjölga opinberum verkefnum enn frekar á landsbyggðinni en ráðgert er að áhrif sameiningarinnar í eitt embætti sýslumanns stuðli að því. Það leiði til skilvirkari og samræmdari málsmeðferðar sem undir styrkri stjórn eins stjórnanda gefi færi á störfum sem hægt er að vinna á starfsstöðvum víðs vegar um landið. Að öllu framansögðu virtu standa væntingar til þess að verði frumvarpið að lögum muni innleiðing þess styrkja starfsemina á landsbyggðinni enn frekar en nú er. Frumvarpið er þannig ekki talið hafa neikvæð fjárhagsleg áhrif á sveitarfélögin.
Talið er að frumvarpið kunni með tímanum að hafa mismunandi áhrif á stöðu kynjanna þar sem miðað er við að framtíðarstörf embættisins verði sérhæfðari en nú er og þar með aukist hlutfall háskólamenntaðra starfsmanna á kostnað starfsfólks sem ekki er háskólamenntað, þ.e. eftir því sem stafrænni þróun sýslumannsembættanna vindur fram. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum munu í ársbyrjun 2021 hafa verið starfandi alls 225 einstaklingar hjá sýslumannsembættunum. Hlutfallsskipting háskólamenntaðra, þ.e. sýslumanna, lögfræðinga og sérfræðinga, var 55% karlar og 45% konur en skiptingin hjá skrifstofufólki var 11% karlar og 89% konur. Ef gengið er út frá þeirri forsendu að tækniframfarir kalli í auknum mæli á sérfræðiþekkingu kann frumvarpið að hafa þau áhrif að kynjahlutfall hjá sýslumannsembættinu verði með tímanum jafnara en nú er. Í dag er hlutfallsskipting allra starfsmanna 18% karlar á móti 82% konum. Meðalaldur starfsmanna er nokkuð hár en um 55% allra starfsmanna er 50 ára eða eldri. Gangi áætlanir um breytta og bætta framkvæmd eftir má reikna með að áhrif breytinga fyrir núverandi starfsfólk verði frekar takmarkaðar og að þær fari saman við mótun nýrra og sérhæfðari starfa. Að auki má benda á að samkvæmt velsældarvísi Hagstofu Íslands hefur hlutfall háskólamenntunar og starfs- og framhaldsmenntunar verið hærra hjá konum en hjá körlum á undanförnum árum og því má álykta að konur séu líklegri til að taka við nýjum og sérhæfðari störfum hjá sýslumönnum heldur en karlar. Þannig er talið að frumvarpið kunni með tímanum að hafa jákvæð áhrif á jafnrétti og stöðu kynjanna og jafna kynjahlutfall háskólamenntaðra starfsmanna í framtíðarstörfum sýslumannsembættisins.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Sú ákvörðun að staðsetja aðsetur sýslumanns á Húsavík byggist á heildarmati á því hvar skrifstofu hans þykir best fyrir komið til að ná þeim markmiðum sem stefnt er að með frumvarpi þessu, þar á meðal að styðja við byggðamál. Ákvörðunin byggist á þeim forsendum að aðsetrið skuli vera á landsbyggðinni í sveitarfélagi þar sem starfsstöð sýslumanns er fyrir og utan svæðis sem markast af Hvítánum tveimur, annars vegar í Borgarfirði og hins vegar á Suðurlandi. Starfsstöðvar utan Hvítánna sem uppfylltu framangreind skilyrði eru í 18 byggðarkjörnum í 17 sveitarfélögum, á Vesturlandi, Vestfjörðum, Norðurlandi vestra, Norðurlandi eystra, Austurlandi og Suðurlandi. Leitað var til Byggðastofnunar eftir aðstoð við staðarvalsgreiningu og óskað eftir tillögum stofnunarinnar að valkostum fyrir aðsetur sýslumanns. Þær forsendur sem ráðuneytið taldi rétt að leggja til grundvallar til viðbótar forsendum um starfsstöð sýslumanns og staðsetningu utan Hvítánna voru m.a.: hlutfall opinberra starfa á svæðinu, fjölbreytni atvinnulífs á svæðinu, almennt góðar samgöngur, nauðsynlegir innviðir og framboð þjónustu á staðnum. Niðurstaða staðarvalsgreiningar Byggðastofnunar, sem kemur fram í skýrslu stofnunarinnar Staðarvalskostir fyrir aðsetur embættis sýslumanns Íslands frá ágúst 2022, var tillaga um fjóra staði af þeim 18 stöðum þar sem starfsstöðvar sýslumanna eru og voru það Búðardalur, Blönduós, Húsavík og Hvolsvöllur.
Byggðastofnun skilgreindi 17 þætti sem leggja mætti til grundvallar staðarvalinu sem skiptust í þrjá flokka eftir þeim meginforsendum ráðuneytisins sem lýst er hér að framan, a) starfsemi sameinaðs embættis, b) búsetuskilyrði á viðkomandi stað og c) áhrif á byggðaþróun. Undir a-lið falla atriði sem snúa beint að rekstri og innri málum hins nýja embættis og þar undir voru þrír þættir. Undir b-lið falla atriði sem snúa að búsetuskilyrðum á viðkomandi stað (atvinnu- og þjónustusóknarsvæði) og þar undir eru 10 þættir. Undir c-lið falla síðan atriði sem varða áhrif á byggðaþróun, bæði staðbundin og á landsvísu. Við nánari greiningu á þessum fjórum tillögum Byggðastofnunar á staðarvali var litið til þeirra þátta sem stofnunin hafði byggt tillögu sína á og öllum þremur yfirflokkunum gefið jafnt vægi. Að framangreindu mati undangengnu og með hliðsjón af umsögn Byggðastofnunar var Húsavík í Norðurþingi talin vera ákjósanlegur staður fyrir aðsetur sýslumanns og eftir atvikum hluta yfirstjórnar embættisins.
Í 1. málsl. 2. mgr. er meginhlutverk sýslumanns áréttað, sem er að fara með framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins samkvæmt því sem mælt er fyrir um í lögum og reglugerðum eða öðrum stjórnvaldsfyrirmælum. Þannig ræðst það af gildandi lögum hverju sinni hver viðfangsefnin eru og hefur það ekki sjálfstæðan tilgang að telja þau upp í frumvarpi þessu. Sýslumenn hafa lengi gegnt veigamiklu hlutverki í stjórnskipan ríkisins og farið með staðbundið framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins innan hvers svæðis, sem fram að þessu hafa verið skilgreind sem sýslur eða héruð. Embætti sýslumanns er í grunninn þjónustustofnun og fer með ýmis þjónustu- og stjórnsýsluverkefni. Ákvæði greinarinnar er efnislega samhljóða 1. gr. gildandi laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði og er ekki gert ráð fyrir breytingum á þeim verkefnum sem sýslumenn hafa með höndum samkvæmt gildandi skipulagi, nema þó þannig að vonir standa til að fjölga þeim frekar. Þegar tekin hefur verið ákvörðun um að færa sýslumanni ný verkefni verður það útfært með lögum, reglugerðum eða öðrum stjórnvaldsfyrirmælum sem um málefnið gilda.
Í 2. málsl. 2. mgr. er kveðið á um að samþykki ráðherra þurfi að liggja fyrir ef sýslumaður tekur að sér verkefni fyrir önnur stjórnvöld með samningi. Ýmis dæmi eru um að sýslumannsembættin hafi haft með höndum verkefni fyrir aðrar stofnanir og má í því samhengi nefna umboðsstörf fyrir Tryggingastofnun ríkisins og Sjúkratryggingar Íslands, færslu bókhalds fyrir sendiráð, innheimtu gjalda og sekta fyrir ýmsar stofnanir og uppfærslu reglugerðasafnsins. Að auki eru dæmi um að sýslumenn hafi samið við önnur stjórnvöld um að þau nýti sér starfs- og upplýsingakerfi sýslumanna, enda þykir hagfellt að önnur stjórnvöld geti nýtt sér með tiltölulega einföldum hætti ávinning þeirrar miklu vinnu sem farið hefur í þróun hugbúnaðarins undanfarinn áratug. Til grundvallar þess konar verkefnum eru samningar milli sýslumanna og hlutaðeigandi stjórnvalds staðfestir af ráðuneytinu. Þar sem ákvæðinu er ætlað að ná utan um verkefni sem eru ekki lögbundin verkefni sýslumanns og slíkar breytingar gætu kallað á kostnaðarmat og samráð við önnur ráðuneyti er talið rétt að áform um ný verkefni verði borin undir ráðherra til samþykktar.
Í 3. mgr. er fjallað um starfsskyldur sýslumanns og áréttað að hann fari með fjárhagslega og stjórnunarlega ábyrgð embættisins í samræmi við lög og önnur stjórnvaldsfyrirmæli þar um. Undir þær starfsskyldur fellur m.a. að móta áherslur embættisins og skipulag, stefnumótun um starfsemi og framþróun embættisins, ásamt því að bera ábyrgð á rekstri embættisins þannig að fjárheimildum sé varið skynsamlega, út frá hagsmunum heildarinnar og þá sérstaklega starfseminni á landsbyggðinni, og í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til stjórnenda hverju sinni samkvæmt lögum. Það fellur jafnframt í hlut sýslumanns að ráða starfslið við embætti sitt, þar á meðal stjórnendur fyrir hvert svæði eins og þau eru afmörkuð í 3. gr. frumvarpsins og reglugerð, en miðað er við að svæðisstjórar fari með daglega stjórn starfsstöðva innan hvers svæðis í umboði sýslumanns. Þá er miðað við að svæðisstjórar beri faglega ábyrgð á framkvæmd verkefna sem þeim eru falin í umboði sýslumanns. Sýslumaður er sjálfstæður í störfum sínum og ber ábyrgð á embætti sínu að því leyti sem lög mæla fyrir um. Um nánari verkaskiptingu milli sýslumanns og svæðisstjóra og hlutverk þeirra vísast til 2. gr. Að öðru leyti þarfnast ákvæðið ekki skýringa.
Um 2. gr.
Í 1. mgr. er hlutverki sýslumanns lýst í sex stafliðum. Í ákvæðinu er kveðið á um hlutverk sýslumanns með mun ítarlegri hætti en gert er í gildandi lögum um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði. Ástæður þess eru tvíþættar, í fyrsta lagi að áður féllu ákveðnir þættir hlutverksins í hlut þriggja manna nefndar, svonefnds Sýslumannaráðs, sbr. 6. gr. gildandi laga, og í öðru lagi til að gæta samræmis við stefnumótandi byggðaáætlun. Samkvæmt ákvæðinu er meginhlutverk sýslumanns eftirfarandi:
Í a-lið er mælt fyrir um það hlutverk sýslumanns að vinna að framþróun og eflingu embættisins innan stjórnkerfis hins opinbera. Í því felst m.a. að sýslumaður vinni framsækna stefnu fyrir málefni embættisins sem tekur mið af tækniframförum og endurspeglar áherslur embættisins við framkvæmd verkefna. Sýslumanni ber að fylgjast með stefnumótun annarra opinberra aðila sem geta með beinum eða óbeinum hætti tengst verkefnum embættisins, með það í huga að stefnurnar vinni eins vel saman og kostur er. Miðað er við að sýslumaður vinni náið með ráðuneytinu að innleiðingu árangursstjórnunar og annarra áherslna sem uppi eru hverju sinni fyrir stjórnun og rekstur embættisins og hann vinni að markmiðum fjármálaáætlana sem og eigin markmiðum ásamt því að koma að mótun árangursmælikvarða og árangursvísa. Þá er jafnframt miðað við að sýslumaður framkvæmi reglulegar árangursmælingar til að fylgjast með framvindu verkefna og aðgerða og starfa þannig að eftirfylgni verði tryggð, eftir atvikum með nýjum og breyttum áherslum sem falla að þeim markmiðum sem unnið er að hverju sinni. Á þetta ekki einvörðungu við um árangursmarkmið út á við gagnvart þjónustuþegum, heldur jafnframt inn á við gagnvart rekstri, starfsfólki o.fl. Þá felst jafnframt í ákvæðinu að sýslumanni sé falið að fylgjast náið með stefnum og straumum í tæknimálum hverju sinni og að hann leiti tækifæra til að innleiða tækninýjungar í þágu bættrar þjónustu og reksturs. Að lokum er sýslumanni falið að leita áfram tækifæra fyrir ný stjórnsýsluverkefni sem falla vel að starfsemi embættisins og að vinna með ráðuneytinu að yfirfærslu eða innleiðingu verkefnanna. Við ákvarðanatöku um staðsetningu nýrra verkefna ber sýslumanni að hafa að leiðarljósi markmið þessa frumvarps, sem er m.a. að standa vörð um störf á landsbyggðinni, virkja dreift net þjónustustofnana embættisins um landið og tryggja jafnt aðgengi almennings að þjónustunni.
Í b-lið er kveðið á um það hlutverk sýslumanns að vera ráðgefandi fyrir ráðherra á starfssviði sínu og koma á framfæri tillögum um úrbætur á löggjöf og öðrum stjórnvaldsfyrirmælum sem um starfsemi hans gilda, auk þess að aðstoða ráðherra við stefnumótun og ákvarðanatöku eftir því sem við á, eftir atvikum að höfðu samráði við svæðisstjóra. Mikilvægt er að löggjöfin sem varðar verkefni embættisins endurspegli hverju sinni þarfir almennings og tæknilausnir fyrir framkvæmdina og því er lagt til í b-lið að sýslumaður verði ráðherra til ráðgjafar um hvaðeina sem getur orðið til úrbóta á störfum embættisins. Miðað er við að svæðisstjórar búi yfir faglegri þekkingu á þeim málefnum sem sýslumaður felur þeim að sinna og því eðlilegt að sýslumaður sinni framangreindu hlutverki í samráði við þá. Ákvæðið er efnislega samhljóða 6. gr. gildandi laga sem fjallar um verkefni þriggja manna nefndar sem sýslumenn hafa tilnefnt árlega úr sínum hópi, nefnt Sýslumannaráð. Þegar nýtt sýslumannsembætti hefur tekið til starfa verður ekki þörf á lögbundnu hlutverki sérstakrar nefndar eða ráðs til að vinna að þeim verkefnum sem heyra undir ábyrgð nýs sýslumanns og er því gert ráð fyrir að sýslumaður ræki þetta hlutverk.
Í c-lið er mælt fyrir um það hlutverk sýslumanns að stuðla að auknu framboði stafrænnar þjónustu og samskipta á starfssviði embættisins, með það að markmiði að tryggja bætt aðgengi íbúa að opinberri þjónustu á einfaldan, skilvirkan og öruggan hátt. Undanfarin ár hefur mikil framþróun átt sér stað í þjónustu embættanna og þykir ljóst að eftirspurn eftir stafrænum lausnum, svo sem notkun vefviðmóta fyrir umsóknir, sjálfsafgreiðslu og stafræna málsmeðferð, sé mikil. Sama lausnin hentar hins vegar ekki þörfum ólíkra hópa og því er mikilvægt að tryggja fjölbreyttar þjónustuleiðir fyrir framkvæmd verkefna þar sem aðstæður leyfa, þ.e. þegar tæknin er til staðar og löggjöfin takmarkar ekki slíkt þjónustuframboð. Breytt umhverfi hins opinbera með aukinni notkun tækninnar leiðir með tímanum til fjárhagslegrar hagræðingar sem mikilvægt er að skili sér í þágu verkefna sýslumanns og frekari framþróun. Hlutverk sýslumanns skv. c-lið hefur jafnframt nána tengingu við aðgerð A.8. Stjórnsýslustöðvar ríkis í héraði, sem birtist í þingsályktun um stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2022–2036, og felur í sér að starfsemi sýslumanns um land allt og opinber þjónusta í héraði verði efld með betri nýtingu innviða, þ.m.t. stafrænnar tækni.
Í d-lið er mælt fyrir um það hlutverk sýslumanns að styðja svæðisstjóra við að rækja hlutverk sín skv. 2. mgr. þessarar greinar. Stuðningurinn getur falist í því að tryggja svæðisstjóra nauðsynleg aðföng til að vinna að umbótum á störfum og verkefnum svæðisins, aðkomu að samráði við svæðisbundin stjórnvöld, landshlutasamtök o.fl. ásamt því að styðja þá við að koma umbóta- og framfaraverkefnum í réttan farveg. Vegna markmiða frumvarpsins sem tengjast byggðamálum þykir mikilvægt að lögfesta það hlutverk sýslumanns að styðja við svæðisstjóra sína, þó að nánari útfærsla verði í höndum sýslumanns í samráði við svæðisstjóra.
Í e-lið er áréttað hlutverk sem sýslumenn hafa sinnt um lengri tíma, hver innan síns umdæmis, en það er innheimta opinberra gjalda að því leyti sem hún er ekki falin öðrum. Löng hefð er fyrir því að sýslumenn fari með innheimtu tekna ríkissjóðs innan sinna umdæma og var þetta verkefni sýslumanna til að mynda lögfest í 10. gr. laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92/1989, og tekið upp í 1. mgr. 1. gr. laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði. Ekki er því um að ræða breytingu á því fyrirkomulagi sem verið hefur á hendi sýslumanna við innheimtu opinberra gjalda.
Loks er í f-lið mælt fyrir um það hlutverk sýslumanns að eiga náið samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga, landshlutasamtök sveitarfélaga, Byggðastofnun og önnur stjórnvöld ríkisins, með það að markmiði að efla opinbera þjónustu og stuðla að samþættingu hennar á landsvísu. Líkt og áður greinir er jafnframt gert ráð fyrir því að sýslumaður styðji svæðisstjóra við að rækja samráðshlutverk sitt innan hvers svæðis og eftir atvikum milli þeirra. Hlutverk sýslumanns skv. f-lið er efnislega samhljóða 7. gr. gildandi laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði.
Í 2. mgr. er hlutverki svæðisstjóra, sem hverjum þeirra er ætlað að rækja undir yfirstjórn sýslumanns, lýst í fjórum stafliðum. Vegna nálægðar svæðisstjóra við íbúa hvers svæðis og samráðshlutverks þeirra við staðbundin stjórnvöld þykir mikilvægt að fela svæðisstjórum tiltekin hlutverk í skipuriti nýs embættis. Að auki þykir rétt að árétta í megindráttum hvernig verkaskiptingu milli sýslumanns og svæðisstjóra skuli háttað, en miðað er við að svæðisstjórar gegni almennri stjórnun starfsstöðva innan síns svæðis, beri faglega ábyrgð á framkvæmd þeirra verkefna sem sýslumaður felur þeim og tryggi jafnt aðgengi að þjónustu sýslumanns, ásamt því að hafa forgöngu um reglulegt samráð við staðbundin stjórnvöld innan svæðis. Fjallað er um meginhlutverk svæðisstjóra í eftirfarandi stafliðum:
Samkvæmt a-lið er svæðisstjórum falið að hafa faglega forystu um þau verkefni sem sýslumaður felur þeim ásamt því að vera ráðgefandi fyrir sýslumann, þar á meðal aðstoða við stefnumótun og ákvarðanatöku um framkvæmd þeirra. Miðað er við að hverjum svæðisstjóra verði með tímanum falin stjórn tiltekinna fagsviða og þeir komi því til með að bera faglega ábyrgð á framkvæmd verkefna, m.a. stefnumótun, stýringu og ákvarðanatöku á landsvísu. Í því felst að tilteknum svæðisstjóra verði falið að ákveða samræmda framkvæmd verkefna á landsvísu, ásamt því að móta stefnu fyrir málaflokkinn sem tekur m.a. mið af jöfnu aðgengi að þjónustunni, mögulegum umbótum og aukinni notkun stafrænna lausna. Í ljósi ábyrgðar og hlutverks sýslumanns er miðað við að svæðisstjórar beri málefnin undir hann til samþykktar og að sýslumaður vinni með svæðisstjórum og eftir atvikum ráðuneytinu að innleiðingu breytinga.
Í b-lið er mælt fyrir um það hlutverk svæðisstjóra að koma á framfæri tillögum til sýslumanns um hvaðeina sem getur orðið til úrbóta á störfum sem þeim eru falin og fellur þar undir það hlutverk svæðisstjóra að fylgjast með þróun starfseminnar innan síns svæðis. Sé þörf á sérstökum aðgerðum til að efla starfsstöðvar eða starfsemi svæðisins í heild, hvort sem er vegna óvæntra eða fyrirséðra breytinga á verkefnum eða í kjölfar breyttrar framkvæmdar, er ætlast til að svæðisstjórar móti tillögur til sýslumanns um hvaðeina sem getur orðið til úrbóta á störfum og starfsemi svæðisins.
Í c-lið er kveðið á um það hlutverk svæðisstjóra að tryggja jafnt aðgengi að opinberri grunnþjónustu sýslumanns þannig að skipulag þjónustunnar taki mið af þörfum íbúa hvers svæðis. Við skipulagningu embættis sýslumanns þarf að tryggja að þjónustuframboðið taki mið af og þróist í samræmi við þau viðmið sem stjórnvöld ákveða hverju sinni á grundvelli stefnumótandi byggðaáætlana. Miðað er við að þjónusta sýslumanns eigi að vera aðgengileg öllum landsmönnum og þannig skipulögð að hún takmarki þörf á ferðalögum íbúa til að sækja þjónustuna, þar sem því verður við komið. Í ljósi þess að sýslumannsembættið sinnir fjölbreyttum verkefnum fyrir ríkið þykir brýnt að sýslumaður og svæðisstjórar í samvinnu við önnur stjórnvöld skilgreini hvaða verkefni teljast til grunnþjónustu, þannig að sú þjónusta verði í forgangi þegar tryggja þarf jafnt aðgengi að henni, svo sem með tiltækum tæknilausnum, auknu samstarfi við sveitarfélögin o.fl. Þess skal þó getið að óraunhæft er að miða við að hægt sé að veita alla þjónustu sýslumanns í næsta nágrenni við heimili allra landsmanna og því þarf skipulagning embættisins að taka mið af aðstæðum hverju sinni.
Í d-lið er mælt fyrir um það hlutverk svæðisstjóra að hafa forgöngu um reglulegt samráð við landshlutasamtök sveitarfélaga, sveitarfélög og önnur stjórnvöld ríkisins um að starfrækja og samhæfa þjónustu innan hvers svæðis. Hlutverki þessu deila svæðisstjórar með sýslumanni, nema hvað sýslumanni er ætlað að sinna samráðs- og samhæfingarhlutverkinu á landsvísu og á milli svæða en hver svæðisstjóri sinnir því innan síns svæðis. Með hlutverkinu er svæðisstjórum ætlað að stuðla að góðu samstarfi við staðbundin stjórnvöld, til að mynda þar sem úrbóta er þörf á þjónustu og/eða aðgengi að henni, tækifæri eru fyrir hendi fyrir frekari samvinnu milli sýslumanns og sveitarfélags og þegar verkefni annarra stjórnvalda skarast við verkefni sýslumanns. Ákvæðið er efnislega samhljóða 7. gr. gildandi laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði.
Í e-lið er áréttað það hlutverk sem svæðisstjórum er falið að sinna við að leiðbeina þeim einstaklingum sem leita til sýslumanns um þjónustu annarra ríkisstofnana og standa vörð um þá leiðbeiningarskyldu þrátt fyrir rafræna þróun og breytingar sem af henni kunna að leiða. Með ákvæðinu er lagt til að lögfesta þann stuðning sem svæðisstjórum á landsbyggðinni er ætlað að veita almenningi og öðrum stofnunum vegna fjarlægðar stofnunar frá íbúum svæðis. Stuðningurinn felst í því að leiðbeina einstaklingum sem til svæðisstjóra leita við að reka erindi sín sjálfir gagnvart öðrum stjórnvöldum vegna málefna sem falla utan starfssviðs sýslumanns. Þar sem skrifstofur sýslumanns eru dreifðar um land allt og eru oft eina staðbundna stjórnvaldið sem almenningur getur leitað til eftir leiðbeiningum vegna verkefna annarra stjórnvalda þykir mikilvægt að lögfesta þetta hlutverk svæðisstjóra og þannig tryggja eftir föngum jafnan rétt íbúa að opinberri þjónustu þeirra stofnana. Til áréttingar er hvorki með ákvæðinu lagt til að svæðisstjórum og öðru starfsfólki sýslumanns verði falin framkvæmd verkefna sem heyra undir valdsvið annarra stofnana eða stjórnvalda né að þeim verði falið að sinna eiginlegri lögfræðiþjónustu, heldur er eingöngu verið að festa í sessi það hlutverk sem sýslumenn og starfsfólk hafa í gegnum tíðina sinnt í umdæmi sínu þannig að starfsstöðvar sýslumanna séu nokkurs konar þjónustukjarni heimamanna, þ.e. stjórnsýslustöð ríkis í héraði. Ákvæðið felur ekki í sér að sýslumaður gangi lengra en leiðbeiningarskylda stjórnvalda skv. 7. gr. stjórnsýslulaga kveður á um, nema ákveðið verði að mæla fyrir um verkefnið með lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða samningi hlutaðeigandi stofnunar við sýslumann, staðfestum af ráðuneytinu skv. 2. málsl. 2. mgr. 1. gr. þessa frumvarps. Sýslumannsembættið býr yfir starfsfólki með fjölbreytta reynslu og þekkingu á málefnum hins opinbera og er eins og fyrr greinir með dreifða starfsemi um land allt. Starfsstöðvar sýslumanns á landsbyggðinni þykja því vera í góðri stöðu til að gegna leiðbeiningarhlutverkinu áfram og að óbreyttu.
Um 3. gr.
Gert er ráð fyrir að starfsstöðvar nýs sýslumannsembættis verði óbreyttar við gildistöku laganna. Þó er lagt til að starfsstöðvar á Dalvík og í Grindavík verði ekki lögbundnar en þar er horft til góðra samgangna og nálægðar við aðrar starfsstöðvar sýslumanns á svæðinu. Þá er gert ráð fyrir að starfsemi sýslumanns verði varanlega á Þórshöfn eins og verið hefur undanfarið vegna tímabundinnar rekstrarstyrkingar, enda séu landfræðilegar aðstæður þar aðrar en á framangreindum svæðum. Ekki er þó útilokað að skipulagning þjónustunnar taki breytingum á einstaka svæðum eftir því sem aðstæður breytast og samráð og samstarf sýslumanns við önnur stjórnvöld innan svæðisins leiðir í ljós heppilegri valkosti.
Miðað er við að á hverri starfsstöð standi til boða að leggja fram gögn sem varða starfssvið sýslumanns samkvæmt lögum, reglugerðum og öðrum stjórnvaldsfyrirmælum. Sé nauðsynlegt að mæta á staðinn og notkun fjarfundarbúnaðar útilokuð skal skipulag þjónustunnar miða að því að tryggja sem jafnast aðgengi að grunnþjónustu embættisins. Þannig er reiknað með að starfsfólk geti áfram þurft að veita þjónustu utan starfsstöðvar embættisins, hvort sem er vegna eðli verkefnisins eða óska aðila, t.d. vegna fjarlægðar við næstu starfsstöð embættisins.
Með 2. mgr. er lagt til að ráðherra ákveði í reglugerð, að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, landshlutasamtök sveitarfélaga og sýslumann, mörk þeirra svæða sem mælt er fyrir um í 1. mgr. Gert er ráð fyrir að svæðismörkin verði að meginstefnu þau sömu og núverandi umdæmismörk sýslumannsembættanna. Verði síðar breytingar eða þróun á sviði sveitarstjórnarmála, t.d. með sameiningu þeirra, er talið rétt að svæðaskipting sýslumanns taki mið af þeirri þróun ásamt skipulagi annarrar opinberrar þjónustu á svæðinu.
Með 3. mgr. er lagt til að sýslumanni í samráði við svæðisstjóra verði heimilt að ákveða fagsvið hvers svæðis skv. 1. mgr. Eftir að nýtt sýslumannsembætti tekur til starfa og skipulag þess hefur verið fest í sessi er gert ráð fyrir að sýslumaður skipuleggi starfsemina nánar með það að markmiði að stuðla að aukinni sérhæfingu og dreifðri verkaskiptingu um landið. Ekki er útilokað að skipurit nýs embættis þurfi að taka mið af aðstæðum hvers svæðis, enda geti ýmis atriði verið mismunandi eftir því hvaða landsvæði á í hlut. Ein sviðsmynd nýs embættis gæti orðið sú að fagsvið verði ákveðin eftir verkefnaskiptingu, svo sem út frá kjarnaverkefnum sýslumanns, sérverkefnum, nýjum verkefnum, stoðþjónustu o.fl., og að svæðisstjórum verði falin fagleg ábyrgð og stýring framkvæmdar innan svæðis og á landsvísu. Svæðisstjóra tiltekins svæðis væri þá falin fagleg ábyrgð á verkefninu, sbr. a-lið 2. mgr. 2. gr., undir yfirstjórn sýslumanns. Í því felst ekki að starfsfólkið sem kemur að vinnslunni, sérstaklega ýmiss konar bakvinnslu, verði að vera staðsett innan þess svæðis heldur gæti starfsfólkið verið staðsett víðs vegar um landið þótt það lyti faglegri stjórn þess svæðisstjóra sem færi með faglega forystu sviðsins. Endurskipulagning hins sameinaða embættis verður hins vegar í höndum sýslumanns, í samráði við svæðisstjóra, starfsfólk, verkefnisstjórn og eftir atvikum aðra haghafa og því þykir ekki rétt að lögfesta fagsviðin og þannig takmarka heimildir og úrræði sýslumanns til að ákveða verkaskiptinguna hverju sinni miðað við framþróun stafrænna lausna, umfang verkefna o.fl. þátta.
Um 4. gr.
Með 2. mgr. er lagt til að svæðisstjórar skuli fullnægja sömu hæfisskilyrðum og sýslumaður að undanskildu skilyrði um reynslu af rekstri. Fyrir því eru ýmis rök og ber helst að nefna þær kröfur sem fyrirséð er að gerðar verði til stjórnenda svæðanna þegar aukin sérhæfing og verkaskipting verður innleidd í skipurit hins nýja embættis. Svæðisstjórar þurfa að hafa viðamikla þekkingu og eftir atvikum reynslu af þeim verkefnum sem sýslumaður felur þeim umsjón með, enda miðast ákvæði laganna við að sýslumaður þurfi að reiða sig á öfluga millistjórnendur til að halda úti eins fjölbreyttri starfsemi og sýslumenn gera. Reiknað er með að svæðisstjórum verði með tímanum falin fagleg ábyrgð á mismunandi verkefnum, svo sem lögbundnum stjórnsýsluverkefnum og ýmiss konar stoðþjónustu fyrir embættið, ásamt því að umfang verkefnanna og þar með starfsemi á svæðunum geti orðið mismikil eins og nú er. Af þeirri ástæðu er talin þörf á að þrengja ekki hæfisskilyrðið og gera lögfræðimenntun að kröfu, enda kann ýmis önnur fagmenntun að nýtast í starfi og þá sérstaklega ef einu svæði verður falin fagleg ábyrgð á stoðþjónustu eða öðrum stjórnsýsluverkefnum. Við þær aðstæður þegar svæðisstjóri fullnægir hæfisskilyrðum löglærðra fulltrúa er miðað við að hann geti gegnt störfum fulltrúa. Í 3. mgr. er kveðið á um að löglærðir fulltrúar þurfi að fullnægja skilyrðum a–d-liðar 1. mgr. auk þess að hafa lokið fullnaðarprófi í lögfræði, þ.e. embættisprófi, eða grunnnámi ásamt meistaraprófi í lögum. Ákvæðið er efnislega samhljóða 2. málsl. 2. mgr. 5. gr. gildandi laga.
Um 5. gr.
Fjárhæð gjaldsins mun byggjast á greiningu á beinum kostnaði og tekur ekki til hlutdeildar í óbeinum kostnaði. Tilgangur kostnaðargreiningar er að sýna fram á tengsl kostnaðar við einstakar vörur og þjónustu ásamt því að gera grein fyrir því hvaða kostnaður liggur til grundvallar einstökum verðákvörðunum. Þannig miðar kostnaðargreiningin að því að tryggja að kostnaðurinn sé ákveðinn með sanngjörnum og skynsamlegum hætti þannig að þjónustuþegar greiði ekki fyrir annað en það sem viðkemur þjónustu henni tengdri. Í samræmi við það sem fram er komið og þá meginreglu að fjárhæð þjónustugjalds verði að mæta raunverulegum kostnaði verður tekjuafgangi í lok hvers árs, verði hann einhver, beitt til lækkunar þjónustugjalds næsta árs.
Ákvæði 2. mgr. er efnislega samhljóða 8. gr. gildandi laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði, að því undanskildu að áréttað er að þjónusta sýslumanns þurfi ekki að fara bæði fram utan hefðbundins vinnutíma og starfsstöðva svo að sýslumanni sé heimilt að innheimta gjald fyrir þjónustuna. Gjaldið sem sýslumanni er heimilt að innheimta á grundvelli ákvæðisins kemur til viðbótar því gjaldi sem heimilt er að innheimta samkvæmt lögum um aukatekjur ríkissjóðs og er ætlað að standa undir þeim aukna kostnaði sem sýslumaður verður fyrir, ákveði hann að verða við ósk um þjónustu utan hefðbundins vinnutíma og/eða starfsstöðva. Gert er ráð fyrir að um verði að ræða tímagjald og/eða akstursþóknun, eftir því hvar og hvenær þjónustan fer fram, sem yrði ákveðin á grundvelli gjaldskrár sem ráðherra setur. Um skýringu ákvæðisins að öðru leyti vísast til athugasemda frumvarps er varð að gildandi lögum um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði.
Í 3. mgr. er tilgreint á hvaða kostnaðarliðum gjaldskrá skuli byggð.
Lagt er til skv. 4. mgr. að þjónustugjöld renni óskipt til embættis sýslumanns. Með því yrði tryggt að sýslumannsembættið beri ekki sjálft kostnað sem hlýst af þeirri viðbótarþjónustu sem nefnd er í greininni. Miðað er við að gjöldin standi að öllu leyti undir beinum kostnaði sem hlýst af þjónustunni og því hafi embættið ekki tekjur af þjónustunni umfram kostnaðinn við að veita hana.
Í 5. mgr. er mælt fyrir um að það falli í hlut ráðherra að setja gjaldskrá vegna þjónustu sýslumanns og að hana skuli birta í B-deild Stjórnartíðinda. Þar sem gjaldskráin mun bæði byggjast á sérhæfðri þjónustu sýslumanns og launasetningu starfsmanna er miðað við að sýslumaður verði ráðherra til ráðgjafar við ákvörðun og útreikning fjárhæð gjalda.
Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Með 2. mgr. er lagt til að 5. gr. og ákvæði til bráðabirgða I og II taki gildi við birtingu laganna verði frumvarpið að lögum. Gert er ráð fyrir að undirbúningur að stofnun nýs sýslumannsembættis og eftir atvikum flutningur verkefna til embættisins og verkaskipting milli svæða hefjist á sama tíma. Gert er ráð fyrir að sýslumaður endurskoði verkefnaskiptingu og geri breytingar á hluta starfa vegna skipulagsbreytinga í tengslum við stofnun nýs embættis.
Um ákvæði til bráðabirgða I.
Samkvæmt 2. mgr. er gert ráð fyrir að ráðherra skipi fimm manna nefnd sem er ætlað að vera honum og nýjum sýslumanni til ráðgjafar um stofnun nýs embættis og flutning starfsmanna til þess. Meðal verkefna nefndarinnar yrði greining á nauðsynlegum breytingum sem taldar eru fylgja skipulagsbreytingunni, undirbúningur að stofnun sameiginlegs starfsmannafélags o.fl. sem þjónar því markmiði að efla liðsheildina, ásamt ýmsum þáttum sem varða starfsfólkið beint og krefjast samræmingar. Lagt er til að formaður nefndarinnar verði skipaður án tilnefningar en að aðrir nefndarmenn verði skipaðir eftir tilnefningu eftirfarandi aðila: tveir starfsmenn sýslumannsembættanna, einn frá landsbyggðarembætti og annar frá embættinu á höfuðborgarsvæðinu, tilnefndir af Sýslumannaráði, ásamt einum tilnefndum af Sameyki stéttarfélagi í almannaþjónustu og einum tilnefndum af Stéttarfélagi lögfræðinga í ríkisþjónustu.
Með 3. mgr. er lagt til að ráðherra skipi við samþykkt frumvarps verkefnisstjórn sem er ætlað að vinna að flutningi stjórnsýsluverkefna ráðuneyta og undirstofnana þeirra sem talið er ákjósanlegt að flutt verði til embættis sýslumanns. Verkefnisstjórninni er sérstaklega ætlað að vinna með ráðuneytinu að verkefnum sem felld verða undir aðgerð A.8 í stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2022–2036, ásamt öðrum verkefnum sem talin eru styðja við markmið skipulagsbreytinganna. Þannig er miðað við að verkefnisstjórn verði m.a. falið að greina frekari tækifæri og/eða móta tillögur um leiðir til að fyrirbyggja að starfsemin og þjónustan verði með tímanum miðstýrðari en áform eru um og að hverju svæði verði tryggt hlutverk í heildarskipulagi nýs embættis. Ekki er útilokað að fleiri starfshópar verði myndaðir í kjölfarið til að vinna afmörkuð verkefni undir stjórn verkefnisstjórnar þannig að m.a. sjónarmið, þekking og reynsla starfsfólks hafi áhrif á skipulag embættisins. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir að endurskipulagningu nýja embættisins verði lokið að öllu leyti fyrir gildistöku laganna, verði frumvarpið óbreytt að lögum, enda sé um að ræða umfangsmikið verk sem krefjist tíma og aðkomu starfsfólks og eftir atvikum nýrra stjórnenda. Þá er jafnframt gert ráð fyrir að samhliða innleiðingu stafrænna lausna fyrir framkvæmd verkefna þurfi að endurskoða verklag og aðlaga skipuritið breyttri framkvæmd. Lagt er til að ráðherra skipi formann verkefnisstjórnar án tilnefningar og að eftirfarandi aðilar eigi hver sinn fulltrúa sem ráðherra skipar samkvæmt tilnefningu: Sýslumannaráð, Byggðastofnun, Samband íslenskra sveitarfélaga og Stafrænt Ísland.
Um ákvæði til bráðabirgða II.
Tryggt er að ekki þurfi að auglýsa störfin laus til umsóknar þar sem ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996 gilda ekki um ráðstöfun þeirra starfa, annarra en sýslumanns. Um réttindi starfsfólks fer að öðru leyti samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna og lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Um stöður svæðisstjóra gilda ekki sömu sjónarmið þar sem um er að ræða ný störf hjá sýslumannsembættinu. Þegar nýr sýslumaður hefur verið skipaður og skipulag embættisins mótað, eftir því sem unnt verður fyrir 1. janúar 2026, er gert ráð fyrir að sýslumaður hefji vinnu við að auglýsa eftir stjórnendum til að ráða í stöður svæðisstjóra skv. 1. gr. frumvarpsins.
Með 2. mgr. er lagt til að embætti sýslumanna verði lögð niður frá og með 1. janúar 2026. Þá er jafnframt lagt til að ráðherra verði heimilt að taka ákvörðun um að flytja sýslumann embættis sem lagt verður niður í embætti nýs sýslumanns skv. 36. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Að öðru leyti fer um réttindi sýslumanna vegna niðurlagningar embætta þeirra eftir lögum nr. 70/1996.