Ferill 254. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 286 — 254. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um Menntasjóð námsmanna, nr. 60/2020 (námsstyrkir og endurgreiðslur).
Frá menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðherra.
1. gr.
2. gr.
Námsstyrkur getur numið allt að 30% niðurfærslu af höfuðstól námslánsins ásamt verðbótum. Þrátt fyrir skilyrði 1. mgr. getur lánþegi áunnið sér 20% námsstyrk í lok hverrar námsannar, uppfylli hann skilyrði 1. eða 2. mgr. 13. gr. Lánþegi ávinnur sér 10% námsstyrk til viðbótar, ljúki hann námi skv. 1. mgr.
3. gr.
4. gr.
Vextir af verðtryggðum lánum skulu bera sömu breytilegu vexti og kjör og endurlán ríkissjóðs til Menntasjóðs námsmanna hverju sinni að viðbættu föstu vaxtaálagi sem tekur mið af væntum afföllum af endurgreiðslu námslána. Vextir endurlána ríkissjóðs skulu miðast við þriggja ára vegið meðaltal ávöxtunarkröfu ríkisskuldabréfa á markaði til fimm ára samkvæmt vaxtaferli hverju sinni, eða því sem næst ef fimm ára viðmið er ekki til á þeim tíma sem vextir eru ákvarðaðir.
5. gr.
Vextir af óverðtryggðum lánum skulu bera sömu breytilegu vexti og kjör og endurlán ríkissjóðs til Menntasjóðs hverju sinni að viðbættu föstu vaxtaálagi sem tekur mið af væntum afföllum af endurgreiðslu námslána. Vextir endurlána skulu miðast við þriggja ára vegið meðaltal ávöxtunarkröfu ríkisskuldabréfa á markaði til fimm ára samkvæmt vaxtaferli hverju sinni, eða því sem næst ef fimm ára viðmið er ekki til á þeim tíma sem vextir eru ákvarðaðir.
6. gr.
7. gr.
8. gr.
Lánþegar sem tekið hafa H-lán samkvæmt lögum um Menntasjóð námsmanna hafa heimild til að láta skilmálabreyta þeim lánum til samræmis við vaxtaviðmið skv. 4. og 5. gr. laga þessara. Heimildin gildir tímabundið frá og með gildistöku laga þessara til 1. apríl 2027.
9. gr.
Greinargerð.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um Menntasjóð námsmanna, nr. 60/2020, til viðbótar þeim sem voru samþykktar á 154. löggjafarþingi. Frumvarpið er samið í menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðuneytinu.
Lög um Menntasjóð námsmanna tóku gildi 1. júlí 2020. Þau fólu í sér grundvallarbreytingar á námslánakerfinu frá því sem áður var, einkum með samspili vaxta á námslán og síðan niðurgreiðslu þeirra í formi námsstyrkja, sem ætlað var að hvetja nemendur til að ljúka námi á tilskildum tíma.
Í samræmi við bráðabirgðaákvæði VIII í lögunum, sem fjallar um endurskoðun þeirra að þremur árum liðnum frá gildistöku þeirra, var unnið mat á áhrifum lagasetningarinnar og þeim niðurstöðum skilað til Alþingis sem skýrslu í árslok 2023 (þskj. 765, 577. mál) á 154. löggjafarþingi. Sérstök umræða um skýrsluna fór fram á Alþingi í byrjun árs 2024. Í skýrslunni kemur fram að sífellt færri nemendur nýta sér stuðning sjóðsins og ábendingar voru um að núverandi lánafyrirkomulag henti ekki stórum hópi námsmanna, einkum þeim sem lakast standa. Þannig næði sjóðurinn ekki að uppfylla markmið um að tryggja námsmönnum jöfn tækifæri til náms, án tillits til efnahags og félagslegrar stöðu þeirra að öðru leyti. Á vorþingi 2024 voru gerðar breytingar á lögunum, sbr. lög nr. 89/2024 sem tóku gildi 22. júní 2024, þar sem lögfest var heimild námsmanna til þess að færa sig einu sinni á milli námsbrauta, án þess að missa rétt til námsstyrks, auk þess sem ábyrgðarmannakerfi námslána var fellt úr gildi. Þá voru lögfest ákvæði um að Menntasjóði væri eingöngu heimilt að fjármagna útlán sjóðsins í gegnum endurlán ríkissjóðs, en frá gildistöku laganna hafa útlán sjóðsins m.a. verið fjármögnuð af eigin fé eldra lánasafns sjóðsins, þ.e. Lánasjóðs íslenskra námsmanna.
Í kjölfar framangreindra breytinga hófst frekari vinna við endurskoðun laganna á grundvelli greiningarvinnu og niðurstöðu vinnustofu. Nánar er gerð grein fyrir þeirri vinnu í samráðskafla frumvarpsins. Í frumvarpinu eru lagðar til þær breytingar sem hægt er að ráðast í við núverandi aðstæður en vinnu við endurskoðun laganna er ekki lokið og því ekki útilokað að frumvarp með frekari breytingum á lögunum verði lagt fram síðar.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Eins og fram kemur hér að framan var þörf á að gera frekari lagabreytingar til þess að koma til móts við þær ábendingar og athugasemdir sem fram komu í skýrslunni um sjóðinn, þá greiningarvinnu sem fram hefur farið hjá ráðuneytinu og í samráðinu við gerð frumvarpsins.
Í frumvarpinu er lagt til að ákvæði laganna um upplýsingagjöf til Menntasjóðsins frá Skattinum verði breytt. Með lögum nr. 60/2020 var heimild sjóðsins til upplýsingaöflunar hjá Skattinum breytt frá því sem gilti um Lánasjóð íslenskra námsmanna og þá á þann veg að hún takmarkaðist við ákveðin tæmandi talin atriði. Fyrir lagabreytingarnar var Skattinum skylt að láta sjóðnum í té allar þær upplýsingar sem nauðsynlegar voru fyrir framkvæmd laganna. Breytingin felur í sér að í stað þess að takmarka upplýsingaöflun við 1. og 2. tölul. 3. gr. verði veitt heimild til að afla upplýsinga um tekjur maka og foreldra lánþega sem sjóðurinn kann að þurfa að kalla eftir ef nauðsyn krefur, hvort sem er vegna lána samkvæmt lögum um Lánasjóð íslenskra námsmanna eða gildandi lögum um Menntasjóð. Svo dæmi sé tekið hefur sjóðurinn í framkvæmd ekki getað aflað upplýsinga um tekjur maka umsækjenda um undanþágu frá afborgun í eldri lánaflokkum eins og áður var, þó að ákvæði eldri laga sem snúa að endurgreiðslu námslána séu enn í gildi í lánaskilmálum skuldabréfanna. Þetta hefur leitt til aukinnar vinnu fyrir sjóðinn og lánþega. Í stað þess að sjóðurinn sæki þessar upplýsingar þurfa lánþegar að skila inn skattframtali maka. Breyting á umræddri heimild tryggir samfellda meðferð umsókna um undanþágur frá afborgunum í eldri lánaflokkum.
Í frumvarpinu er lögð til breyting á ákvæðum laganna um námsstyrki þannig að námsmenn fái 20% námsstyrk við lok hverrar annar, standist þeir kröfur um námsframvindu þeirrar annar og til viðbótar 10% námsstyrk við námslok, ljúki þeir námi innan þeirra tímamarka sem lögin gera ráð fyrir. Með því að fá 20% niðurgreiðslu við lok hverrar annar, í stað 30% við námslok, er búinn til aukinn sveigjanleiki í kerfið og líkurnar aukast á að lánþegi hljóti styrk til niðurfærslu á höfuðstól lánsins ásamt áföllnum verðbótum. Með því að halda eftir 10% þar til í námslok er hvatningunni til að ljúka námi í samræmi við kröfur um námsframvindu viðkomandi prófgráðu haldið áfram inni, en með öðrum hætti. Þessu fyrirkomulagi hafa stúdentar kallað eftir og það er meira í átt til þess lánakerfis sem er í Noregi. Hafa verður í huga að vaxtaþak verðtryggðra námslána samkvæmt lögunum er 4% og á óverðtryggðum lánum er það 9%. Þetta hefur komið niður á námsmönnum í því vaxtaumhverfi sem verið hefur hér á landi á undanförnum misserum, sérstaklega þeim sem ekki hljóta námsstyrki. Framangreind breyting á styrkjakerfinu eykur enn frekar sveigjanleika námsmanna og þar með líkur á því að þeir hljóti námsstyrki.
Samkvæmt lögunum reiknast vextir frá námslokum. Í frumvarpinu er lagt til að skýrt sé tekið fram að ríkissjóður beri vaxtabyrðina fram að þeim tíma. Ríkissjóður hefur í reynd borið þann kostnað en rétt þykir að það komi fram í lögunum.
Í frumvarpinu eru vaxtakjör námslána skilgreind nánar. Hinn 27. janúar 2025 var gefin út reglugerð um fjármögnun Menntasjóðs námsmanna, nr. 67/2025. Í reglugerðinni er kveðið skýrt á um hvernig Menntasjóður námsmanna fjármagnar sig og er það í samræmi við breytingu á lögum um sjóðinn sem samþykkt var á síðasta vorþingi. Lagt er til að viðmiði vaxta verði breytt þannig að í stað þess að miða vextina við stysta gjalddaga skuldabréfaflokks ríkissjóðs verði þeir miðaðir við þriggja ára vegið meðaltal á ávöxtunarkröfu ríkisskuldabréfa á markaði til fimm ára. Í tengslum við þá breytingu er lögð til tímabundin heimild í ákvæði til bráðabirgða þess efnis að lánþegar sem tóku H-lán fyrir gildistöku laganna, hafi heimild til að skilmálabreyta þeim lánum til samræmis við vaxtaviðmið skv. 4. og 5. gr. frumvarpsins. Heimildin er ekki afturvirk og fellur úr gildi 1. janúar 2027.
Í frumvarpinu er lögð til breyting á upphafstíma afborgana námslána. Um er að ræða nauðsynlega breytingu til þess að Menntasjóður námsmanna geti framfylgt lögunum. Ákvæði gildandi laga skarast á við leyfilegt hlé frá námi og gerir Menntasjóðnum ókleift að loka skuldabréfum innan tímamarka.
Varðandi þá lánþega sem hafa þurft að greiða af fleiri en einni lánategund samkvæmt gildandi lögum, þá hefur greiðslubyrði þeirra þyngst verulega vegna lögbundins endurgreiðslutíma. Við því er ætlunin að bregðast með frumvarpinu.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lögð til rýmkun á skilyrðum lánþega til hljóta námsstyrk, að vaxtaviðmiðum sé breytt og rýmkuð heimild í lögunum til að greiða af einu láni í einu. Síðan er að finna aðrar breytingar sem varða framkvæmd laganna.
3.1. Námsstyrkir.
Styrkjakerfi námslána er breytt þannig að í stað 30% niðurfellingar höfuðstóls námslána í lok náms geta lánþegar sem uppfylla kröfur um námsframvindu fengið 20% niðurfellingu við lok hverrar námsannar og 10% við námslok, ljúki þeir námi innan tilskilinna tímamarka.
3.2. Vaxtaviðmið námslána.
Lögð er til breyting á vaxtaviðmiðum námslána á þann veg að byggt er á þriggja ára meðaltali vaxta í stað eins mánaðar. Með þessu fyrirkomulagi munu áhrif stýrivaxtaákvarðana Seðlabanka Íslands á vaxtabyrði námslána minnka frá því sem verið hefur. Breytt vaxtaviðmið standa þeim jafnframt til boða sem þegar hafa tekið H-lán. Heimildin er þó ekki afturvirk og fellur úr gildi 1. janúar 2027. Þá er kveðið skýrt á um að vaxtabyrði námslána hvíli á ríkissjóði fram að námslokum.
3.3. Greiða af einu láni í einu.
Lagt er til að undir ákvæði til bráðabirgða III falli einnig þeir lánþegar sem eru með tekjutengdar afborganir skv. 20. gr. laganna. Í ákvæðinu er heimild fyrir þá sem eru með H-lán og lán í tíð eldri laga um Lánasjóð Íslenskra námsmanna að haga endurgreiðslum námslána með þeim hætti að þeir endurgreiði H-lánið fyrst. Sú heimild var áður takmörkuð við þá sem höguðu endurgreiðslum skv. 21. gr. laganna um jafnar afborganir.
3.4. Upplýsingaöflun og afborganir námslána .
Ákvæði um upplýsingaöflun sjóðsins hjá Skattinum er rýmkað frá gildandi lögum og lagðar eru til breytingar á upphafstíma afborgana námslána þannig að þær hefjist 18 mánuðum eftir námslok í stað 12 mánaða (eins árs).
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Samþykkt frumvarpsins er til þess fallin að styrkja rétt almennings til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi, sbr. 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki verður séð að frumvarpið gangi í berhögg við stjórnarskrárvarin réttindi eða alþjóðlegar skuldbindingar.
5. Samráð.
Við gerð frumvarpsins var lögð áhersla á samráð við hagsmunaaðila og á vegum ráðuneytisins voru haldnar vinnustofur með helstu hagaðilum, þ.e. fulltrúum námsmanna, stjórn og starfsmönnum Menntasjóðsins, auk fulltrúa frá BHM, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins og fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Þá hafa verið haldnir fundir með starfsmönnum Menntasjóðs námsmanna og námsmannahreyfingunum til undirbúnings frumvarpinu.
Áform um lagasetningu og frummat á áhrifum var sett í innra samráð innan Stjórnarráðsins hinn 4. febrúar 2025. Frumvarpið var birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 21. febrúar 2025, mál nr. S-45/2025 og lauk samráðinu 7. mars 2025. Alls bárust sjö umsagnir, frá Sambandi íslenskra námsmanna erlendis, BHM, Landssamtökum íslenskra stúdenta, Samtökum atvinnulífsins, Hagsmunasamtökum heimilanna, sameiginleg umsögn Visku – stéttarfélags og Stúdentaráðs Háskóla Íslands og frá einum einstaklingi. Í umsögnunum er að finna jákvæð viðbrögð við frumvarpinu en einnig er þar málefnaleg gagnrýni, gagnlegar athugasemdir og ábendingar.
Almenn ánægja er með breytingar á styrkjafyrirkomulagi í frumvarpinu. Flestir umsagnaraðilar vilja þó ganga lengra og færa styrkjakerfið að fullu til móts við norska fyrirkomulagið (40% námsstyrkur). Þá er ánægja með breytingu á vaxtaviðmiðum námslána, breytingin auki m.a. fyrirsjáanleika afborgana námslána og komi í veg fyrir ófyrirséða aukningu á greiðslubyrði. Á móti er bent á þörf á frekari úrbótum m.a. í formi lækkunar á vaxtaþaki og sérstaklega áréttað að vaxtaálag vegna affalla verði afnumið. Að sama skapi er horft til ólíkra áhrifa sem vaxtaviðmið hefur á lánþega eftir því hvort miðað er við mánaðarviðmið eða þriggja ára viðmið. Sem dæmi er bent á að þriggja ára meðaltalið aftur í tímann hefði haft neikvæð áhrif á vaxtagreiðslur lánþega í 60% tilfella. Þá er ánægja með breytingu á upphafi endurgreiðslutíma úr einu ári í 18 mánuði. Þó er bent á að ganga þurfi enn lengra í þessa átt þannig að endurgreiðslur hefjist ekki fyrr en 24 mánuðum eftir námslok. Námsmönnum gefist þannig enn frekara svigrúm til að koma undir sig fótunum áður en endurgreiðslur námslána hefjast. Að auki er farið fram á að fallið verði frá því að aðeins þeir sem ljúki námi fyrir 35 ára aldur bjóðist tekjutengdar afborganir námslána. Í umsögnunum er síðan að finna óskir um að undanþága námslána frá áhrifum gjaldþrotaskipta skv. 26. gr. laga um Menntasjóð námsmanna verði felld brot. Að auki er fjallað um ákvæði um afskriftir námslána og því haldið fram að þær séu ósanngjarnar. Hvorug þessara atriða eru viðfangsefni frumvarpsins en munu koma til skoðunar við frekari endurskoðun laganna.
Framangreindar umsagnir í Samráðsgátt þóttu ekki kalla á breytingar á frumvarpinu.
6. Mat á áhrifum.
Áhrif af því að auka svigrúm lánþega til að hljóta námsstyrk leiða til þess að sjóðurinn mun frekar fullnýta þær fjárheimildir sem áætlaðar hafa verið til sjóðsins frá stofnun hans 2020. Við mat á fjárþörf Menntasjóðsins hefur sjóðurinn gert ráð fyrir að 90% lánþega hljóti námsstyrk, þó hlutfall þeirra sem hafa hlotið styrk hafi í reynd verið lægra, í upphafi 50% en í dag um 70%. Með því að rýmka skilyrði lánþega til þess að hljóta námsstyrk má gera ráð fyrir að nýtingin nálgist 90% lánþega, sem rúmast innan þess sem áætlað hefur verið í fjárveitingum. Með frumvarpinu er lögfest að vaxtakostnaðurinn fram að námslokum hvíli á ríkissjóði. Þessi kostnaður hefur ekki komið fram með nægilega skýrum hætti í bókhaldi og reikningsskilum sjóðsins en með frumvarpinu er fyrirkomulagi fjármögnunar sjóðsins komið í rétt horf eins og lagt var upp með þegar sjóðurinn var settur á stofn 2020. Kostnaðinum er mætt með framlögum á fjárlögum ár hvert og verður þannig eftirleiðis, verði frumvarpið samþykkt. Kostnaðurinn nemur um 591 millj. kr., verðtryggt á ári, miðað við núverandi vaxtakjör sem sjóðnum bjóðast hjá endurlánum ríkissjóðs.
Áhrif þess að veita lánþegum sem endurgreiða námslán sín sem jafngreiðslulán skv. 20. gr. laganna, og eru jafnframt með lán samkvæmt eldri lögum, heimild til að endurgreiða fyrst lán sín samkvæmt gildandi lögum, munu leiða til þess að fleiri lán hjá sjóðnum verði afskrifuð vegna aldurs lánþega. Kostnaðurinn mun þó verða tímabundinn og fara minnkandi með árunum þar sem þeim lánþegum sem greiða af námslánum samkvæmt eldri lögum fer fækkandi.
Varðandi lánakjör lánþega er breytingin gerð í kjölfar reglugerðar um fjármögnun Menntasjóðs námsmanna, nr. 67/2025, og hefur ekki áhrif á fjárhag ríkissjóðs.
Heimild til skilmálabreytinga í ákvæði til bráðabirgða fyrir lánþega sem tekið hafa H-lán fyrir gildistöku laga um Menntasjóð námsmanna hefur ekki kostnað í för með sér fyrir ríkissjóð. Sama gildir um önnur ákvæði í frumvarpinu sem varða framkvæmd gildandi laga.
Með frumvarpinu er verið að rýmka skilyrði háskólanema til að fá námsstyrk. Samkvæmt upplýsingum á vef Hagstofu Íslands voru 12.468 konur og 6.581 karlmaður skráð í nám á háskólastigi árið 2023. Í skýrslu um mat á endurskoðun laga um Menntasjóð námsmanna, nr. 60/2020, sem var gefin út í desember 2023 kemur fram að fyrstu endurgreiðslur H-lána hafi hafist árið 2022 og þar af hafi 63% greiðenda verið konur og 37% greiðenda verið karlmenn. Samkvæmt upplýsingum frá Menntasjóði námsmanna rann 77% af barnastyrk ársins 2024 til kvenna og 23% til karla. Þá fengu konur 64% af þeim námsstyrk sem greiddur var út árið 2024 en karlar 36% og þeir sem gáfu ekki upp kyn 0,05%. Með vísan til alls framangreinds er ljóst að konur eru í miklum meiri hluta háskólanema og lánþega. Markmið nýs styrkjakerfis, þar sem hluti styrks kemur til niðurfellingar höfuðstóls námsláns eftir hverja önn, er að stuðningur við lánþega verði jafnari og fyrirsjáanlegri. Með breytingunni munu fleiri lánþegar uppfylla skilyrði til námsstyrks. Ljóst er að það mun sérstaklega gagnast þeim sem klára ekki nám með prófgráðu innan tilskilinna tímamarka. Frumvarpið hefur hvorki hvetjandi né letjandi áhrif á þátttöku karlmanna til háskólanáms.
Að síðustu er talið að rýmkun á heimildum Skattsins gangi ekki gegn ákvæðum laga um persónuvernd. Breytingin á heimild sjóðsins til að afla upplýsinga frá Skattinum tryggir samfellda meðferð umsókna um undanþágur frá afborgunum í eldri lánaflokkum.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. og 5. gr.
Í gildandi lögum er miðað við að vextir verðtryggðra námslána skyldu hverju sinni byggjast á ávöxtunarkröfu þess verðtryggða skuldabréfaflokks ríkissjóðs á skipulögðum verðbréfamarkaði með viðskiptavakt sem styst ætti til gjalddaga, þó að lágmarki sex mánuði. Í úthlutunarreglum sjóðsins er að finna töflu sem sýnir hvernig vextir hækka eða lækka eftir þróun vaxtastigs í landinu, í takt við stýrivaxtaákvarðanir Seðlabankans. Í frumvarpi þessu er lagt til að vextir námslána skuli bera sömu breytilegu vexti og kjör endurlána ríkissjóðs til Menntasjóðs námsmanna. Í 4. gr. frumvarpsins er fjallað um verðtryggð lán og í 5. gr. frumvarpsins er fjallað um óverðtryggð lán. Í 2. gr. reglugerðar um fjármögnun Menntasjóðs námsmanna kemur fram að endurlán ríkissjóðs til Menntasjóðs námsmanna skuli bera breytilega vexti sem ákvarðist einu sinni á ári í upphafi hvers árs, af þeim aðila sem ráðherra hefur falið að fara með umsýslu endurlána. Vextir endurlána skuli miðast við þriggja ára vegið meðaltal ávöxtunarkröfu ríkisskuldabréfa á markaði til fimm ára samkvæmt vaxtaferli hverju sinni, eða því sem næst ef fimm ára viðmið er ekki til á þeim tíma sem vextir eru ákvarðaðir, að viðbættu áhættuálagi ríkissjóðs. Með framangreindri breytingu á vaxtakjörum námslána, sem er til samræmis við þau kjör sem sjóðurinn fjármagnar sig á, er komið á meiri fyrirsjáanleika fyrir lánþega þar sem vextir námslána taka mið af lengra tímabili. Eftir sem áður eru lánakjör Menntasjóðs vegna fjármögnunar endurlána háð fjármögnunarkjörum ríkissjóðs á markaði.
Þá er áfram gert ráð fyrir að námslán beri vaxtaálag sem tekur mið af væntum afföllum af endurgreiðslu námslána.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
