Ferill 187. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 490 — 187. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.
Frá meiri hluta velferðarnefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá félags- og húsnæðismálaráðuneyti, Góðvild, félagasamtökum, Mannréttindaskrifstofu Íslands, NPA miðstöðinni, ÖBÍ réttindasamtökum, Landssamtökunum Þroskahjálp, Samtökum atvinnulífsins, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Samtökum sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu.
Nefndinni bárust 16 umsagnir auk minnisblaðs frá félags- og húsnæðismálaráðuneyti og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu er lagt til að samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks verði lögfestur í heild sinni.
Umfjöllun nefndarinnar.
Réttaráhrif lögfestingar samningsins.
Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem samþykktur var á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna 13. desember 2006, var undirritaður fyrir Íslands hönd hinn 30. mars 2007 og fullgiltur hinn 23. september 2016. Með fullgildingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks hefur íslenska ríkið skuldbundið sig gagnvart öðrum aðildarríkjum til að uppfylla þær skyldur og tryggja þau réttindi sem kveðið er á um í samningnum. Með því að veita samningnum lagagildi hér á landi er leitast við að auka réttaráhrif samningsins og styrkja mannréttindi fatlaðs fólks á Íslandi.
Nefndin fjallaði um áhrif lögfestingar samningsins á íslenskan rétt. Líkt og rakið er í greinargerð með frumvarpinu hafa á undanförnum árum verið gerðar nokkuð margar lagabreytingar til þess að uppfylla þær skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist í tengslum við fullgildingu samningsins. Þar ber m.a. að nefna lög um þjónustu við fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, og lög um breytingu á ýmsum lögum til undirbúnings fullgildingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, nr. 115/2015.
Samkvæmt því sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu felur samningurinn ekki í sér ný réttindi fyrir fatlað fólk heldur miðar að því að útskýra með hvaða hætti aðildarríki geti tryggt rétt fatlaðs fólks til að njóta mannréttinda sinna. Samningurinn sé því til fyllingar öðrum mannréttindasamningum sem Ísland er aðili að og sé mikilvægur liður í að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar Íslands. Lögfestingin sem slík kalli ekki á auknar aðgerðir, svo sem þróun þjónustuúrræða eða aukna fræðslu. Hins vegar sé kveðið á um þróun þjónustu, aukið aðgengi að menntun og atvinnu, auknar leiðir til sjálfstæðs lífs og annað sem ákvæði samningsins fela í sér í landsáætlun í málefnum fatlaðs fólks fyrir árin 2024–2027.
Í minnisblaði félags- og húsnæðismálaráðuneytis til nefndarinnar frá 25. apríl sl. kemur m.a. fram að áhrif á dómaframkvæmd séu ófyrirséð en lögfesting auki meðvitund um réttindi fatlaðs fólks.
Meiri hluti velferðarnefndar tekur fram að í dómaframkvæmd hefur reynt nokkuð á hvort unnt sé að byggja réttindi beint á ákvæðum samningsins. Í dómi Hæstaréttar nr. 80/2016 frá 1. desember 2016 tók Hæstiréttur fram að þar sem samningurinn hefði ekki verið lögfestur hér á landi gæti hann ekki aukið skyldur stjórnvalda umfram það sem fram kemur í lögum. Í dómi Hæstaréttar nr. 106/2017 frá 25. október 2018 tók Hæstiréttur fram að Ísland hefði undirritað og fullgilt samninginn en ekki leitt ákvæði hans í lög hér á landi og þegar af þeirri ástæðu gætu dómkröfur í málinu ekki náð fram að ganga á grundvelli ákvæða þess samnings. Tók Hæstiréttur þó fram að viðurkennd væri sú regla að norrænum rétti að skýra skuli lög til samræmis við alþjóðasamninga sem ríki hafa staðfest eftir því sem unnt er.
Í skrifum fræðimanna hefur verið fjallað um áhrif samningsins á íslenskan rétt. Fram hefur komið að ef horft er til framangreindra dóma sé ljóst að samningurinn hafi takmarkað gildi við túlkun laga þrátt fyrir fullgildingu og ákvæði í lögum um að taka skuli mið af samningnum við framkvæmd laga (Brynhildur G. Flóvenz: „Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.“ Úlfljótur – vefrit, 12. apríl 2019, aðgengilegt á ulfljotur.com/wp-content/uploads/2019/04/samningur-sc3be-rettindi-fatlads-folks_brynhildur-flovenz-1.pdf). Þá hefur verið bent á það að ef vilji stendur til þess að samningurinn um réttindi fatlaðs fólks, eða aðrir mannréttindasamningar, hafi réttaráhrif fyrir dómstólum sé gríðarlega mikilvægt að þeir verði innleiddir með lögfestingu. Dómaframkvæmd staðfesti sterkari stöðu mannréttindasáttmála eftir lögfestingu þeirra (Kári Hólmar Ragnarsson: „Áhrif(aleysi) lögfestra mannréttindasamninga í dómaframkvæmd og hugsanlegar stjórnarskrárbreytingar.“ Úlfljótur – tímarit laganema, 3. tbl. 2018).
Meiri hlutinn telur að lögfesting samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks auki réttaráhrif samningsins hér á landi og styrki jafnframt almennt stöðu fatlaðs fólks að íslenskum rétti. Telur meiri hlutinn lögfestingu samningsins vera gríðarlega mikilvægt skref í réttindabaráttu fatlaðs fólks. Lögfestingin sé einnig til þess fallin að auka vitund og þekkingu meðal almennings og opinberra aðila á réttindum fatlaðs fólks, réttindum sem varin eru af 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að öllum, sem þess þurfi, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.
Áhrif á fjárhag ríkis og sveitarfélaga.
Nefndin fjallaði um hvaða áhrif lögfesting samningsins kunni að hafa á fjárhag ríkis og sveitarfélaga. Við umfjöllun málsins fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að lögfesting samningsins kynni að hafa í för með sér aukin réttindi til handa fötluðu fólki og þjónusta í málaflokknum yrði umfangsmeiri og kostnaðarsamari. Þau áhrif hefðu til að mynda ekki verið kostnaðarmetin í samræmi við ákvæði 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.
Á fundi velferðarnefndar með fulltrúum félags- og húsnæðismálaráðuneytis 26. mars sl. óskaði nefndin eftir nánari rökstuðningi frá ráðuneytinu fyrir mati á áætluðum áhrifum lögfestingar samningsins á fjárhag ríkis og sveitarfélaga. Í minnisblaði til nefndarinnar frá 25. apríl sl. kemur fram að lögfesting samningsins kalli sem slík ekki á beinar aðgerðir eða frekari breytingar á gildandi lögum eða regluverki. Fullgilding samningsins árið 2016 hafi þegar haft töluverð áhrif á lagasetningu og þróun á þjónustu sem og aukið þekkingu á réttindum fatlaðs fólks. Fram kemur í minnisblaðinu að opinberir aðilar séu þegar skuldbundnir til þess að koma þeim réttindum sem felast í samningnum í framkvæmd og túlka lög til samræmis við ákvæði hans.
Þá vísar ráðuneytið í minnisblaði sínu til landsáætlunar í málefnum fatlaðs fólks fyrir árin 2024–2027 þar sem finna megi þónokkrar aðgerðir sem feli í sér greiningu á núverandi stöðu eða kortlagningu og á grundvelli þeirra gagna verði unnt að vinna markvissar tillögur til úrbóta sem samhliða verði kostnaðar- og ábatametnar. Tekur ráðuneytið fram að lögfesting samningsins hafi ekki áhrif á þær aðgerðir sem þegar hafi verið samþykktar í landsáætlun eða hafi fjárþörf umfram það sem þegar er samþykkt í fjárlögum. Þá kemur fram að þó megi leiða að því líkur að þörf verði á fjármagni í sérstök verkefni til að innleiða breytingar á grundvelli áðurnefnds kostnaðar- og ábatamats.
Í minnisblaðinu kemur einnig fram að mat ráðuneytisins á áhrifum lögfestingar samningsins á fjárhag sveitarfélaga hafi verið sent til umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga, sbr. 129. gr. sveitarstjórnarlaga. Í umsögn þess hafi komið fram að sambandið meti það þannig að ekki sé ljóst hvaða fjárhagslegu áhrif lögfestingin muni hafa í för með sér fyrir sveitarstjórnarstigið en bent á möguleg réttaráhrif þess að fullgilda valfrjálsa bókun við samninginn sem feli í sér heimild til að beina kvörtunum til eftirlitsnefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og mikilvægi þess að lagt verði mat á fjárhagsleg áhrif þeirra álita.
Með vísan til framangreinds áréttar meiri hlutinn að ýmsar lagabreytingar hafi orðið frá fullgildingu samningsins árið 2016 og opinberir aðilar séu þegar skuldbundnir að lögum til að koma þeim réttindum í framkvæmd sem í samningnum felast og túlka lög til samræmis við ákvæði hans. Meiri hluti nefndarinnar tekur undir þau sjónarmið ráðuneytisins að ekki sé gert ráð fyrir að frumvarpið komi til með að hafa áhrif á fjárhag sveitarfélaga umfram það sem nú þegar leiðir af skyldum sveitarfélaga til að tryggja réttindi fatlaðs fólks. Þá áréttar meiri hlutinn að opinberir aðilar séu nú þegar skuldbundnir að lögum til þess að tryggja þau efnisréttindi sem samningurinn kveður á um og lögfesting samningsins nú hafi ekki bein áhrif á það.
Valfrjáls bókun.
Á sama tíma og allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna samþykkti samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks í desember 2006 samþykkti allsherjarþingið valfrjálsa bókun við samninginn. Bókunin var undirrituð fyrir Íslands hönd á sama tíma og samningurinn, 30. mars 2007, en hún hefur ekki verið fullgilt af hálfu Íslands. Bókunin felur í sér heimild einstaklinga eða hópa einstaklinga til að beina kvörtunum vegna brota á samningnum um réttindi fatlaðs fólks til nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Meiri hlutinn beinir því til ráðuneytisins að hefja vinnu við fullgildingu valfrjálsu bókunarinnar enda eðlilegt næsta skref í kjölfar lögfestingar frumvarpsins. Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess að lagt verði mat á fjárhagsáhrif á sveitarfélögin.
Breytingartillögur.
Þá leggur meiri hlutinn til fáeinar breytingartillögur sem ekki er ætlað að hafa efnisleg áhrif á frumvarpið.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Í stað orðanna „þessara laga“ í 1. gr. komi: laga þessara.
2. Við fylgiskjal.
a. Í stað orðanna „mannréttindi þess brotin“ í k-lið formálsorða komi: brotið gegn mannréttindum þess.
b. Við 30. gr.
1. Á undan orðinu „tómstunda-“ í d-lið 5. mgr. komi: og.
2. Á undan orðinu „frístunda-“ í e-lið 5. mgr. komi: og.
3. Á undan orðinu „tómstunda-“ í fyrirsögn greinarinnar komi: og.
c. Á eftir orðunum „tveir þriðju“ í 5. mgr. 34. gr. komi: hlutar.
d. Í stað orðsins „öðrum“ í 5. mgr. 36. gr. komi: til þess.
e. Í stað orðanna „aðrar bærar“ í a-lið 38. gr. komi: til þess bærar.
f. Í stað orðsins „aðalstöðvum“ í 42. gr. komi: höfuðstöðvum.
g. Á undan orðunum „slíkar stofnanir“ í 2. mgr. 44. gr. komi: um.
h. Á eftir orðunum „tveimur þriðju“ í 1., 2. og 3. mgr. 47. gr. komi: hlutum.
Jón Gnarr var fjarverandi við afgreiðslu málsins en ritar undir álitið samkvæmt heimild í 2. mgr. 29. gr. þingskapa.
Alþingi, 12. maí 2025.
| Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir, form., frsm. |
Kristján Þórður Snæbjarnarson. | Elín Íris Fanndal. | |
| Sigurþóra Steinunn Bergsdóttir. | Jón Gnarr. | ||
