Ferill 132. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 371 — 132. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um landamæri, lögreglulögum og tollalögum (farþegaupplýsingar fyrir lögreglu og tollyfirvöld).
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá dómsmálaráðuneyti, embætti ríkislögreglustjóra og lögreglunni á Suðurnesjum. Nefndinni bárust fjórar umsagnir sem eru aðgengilegar undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæðum laga um landamæri, nr. 136/2022, lögreglulaga, nr. 90/1996, og tollalaga, nr. 88/2005, er varða skyldur flytjenda til að afhenda stjórnvöldum upplýsingar um farþega og áhafnir, sem og heimildir stjórnvalda til vinnslu og miðlunar upplýsinganna. Markmið breytinganna er að efla farþegagreiningar og þar með auka öryggi borgaranna með því að breyta lögum til samræmis við efni samnings sem fyrirhugað er að íslensk stjórnvöld geri við Evrópusambandið um afhendingu PNR-upplýsinga, sem eru farþegaupplýsingar loftfara. Efni frumvarpsins miðast því fyrst og fremst við þær skuldbindingar sem undirritun samningsins hefur í för með sér.
Umfjöllun nefndarinnar.
Gildissvið vinnslu og miðlunar farþegabókunargagna loftfara.
Samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/681, svokallaðri PNR-tilskipun, er farþegaupplýsingadeildum aðildarríkja aðeins heimilt að vinna PNR-upplýsingar í því skyni að koma í veg fyrir, koma upp um, rannsaka eða saksækja fyrir hryðjuverk eða önnur alvarleg brot. Hugtakið „alvarlegt afbrot“ er skilgreint á grundvelli tilskipunarinnar sem hvert það brot sem tilgreint er á lista í viðauka II við tilskipunina og varðar a.m.k. þriggja ára hámarksrefsingu.
Í fyrirhuguðum samningi Evrópusambandsins við Ísland er kveðið á um sams konar gildissvið og því er nauðsynlegt að takmarka heimildir lögreglu til að vinna PNR-upplýsingar. Þar af leiðandi eru lagðar til breytingar á 17. gr. laga um landamæri þar sem kveðið yrði á um þrengra gildissvið að því er varðar tilgang vinnslu með farþegabókunargögn loftfara, þ.e. PNR-upplýsingar, en á við um annars konar farþegaupplýsingar, svonefndar API-upplýsingar. Aðeins verði heimilt að vinna slíkar upplýsingar og miðla þeim vegna brota sem varði a.m.k. þriggja ára fangelsi. Líkt og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu er ekki litið svo á að þessi breyting hafi veruleg áhrif á möguleika og getu lögreglu og tollyfirvalda til að nýta PNR-upplýsingar í löggæslutilgangi enda eru þær alla jafna ekki notaðar í tengslum við rannsókn á minni háttar brotum. Ekki er áskilið að um sé að ræða brot samkvæmt almennum hegningarlögum heldur geta öll refsiverð brot, sem fullnægja þeirri kröfu að varða a.m.k. þriggja ára fangelsi, orðið grundvöllur fyrir vinnslu PNR-upplýsinga.
Í umsögn frá lögreglunni á Suðurnesjum er lagt til að tilgreind verði sérstaklega í lögum þau brot sem talin eru í viðauka II með PNR-tilskipun Evrópusambandsins. Meiri hlutinn bendir á að umrædd tilskipun skuldbindur íslensk stjórnvöld hvorki á grundvelli EES-samningsins né Schengen-samstarfsins. Samkvæmt upplýsingum frá dómsmálaráðuneyti hefur slíkur listi ekki verið tekinn upp í samningsdrög Evrópusambandsins við Ísland heldur miðað við hugtakið „alvarlegt afbrot“ sem skilgreint er sem hvert það brot sem varðað geti a.m.k. þriggja ára fangelsi og vinnsla og miðlun upplýsinga í farþegabókunargögnum því ekki heimil í öðrum tilvikum vegna brota sem varða lægri hámarksrefsingu. Meiri hlutinn telur ekki tilefni til að taka sams konar lista í íslensk lög með vísan til þess að það kynni að takmarka frekar heimild til vinnslu og miðlunar en á grundvelli samningsins. Meiri hlutinn beinir því þó til dómsmálaráðuneytis að fylgjast með því hvernig reyna muni á túlkun ákvæðisins í framkvæmd og að leggja mat á það þegar reynsla hefur fengist af því hvort reynt hafi á tiltekin brot sem falla utan gildissviðs samningsins.
Með vísan til framangreinds telur meiri hlutinn að um eðlilega takmörkun á heimild til vinnslu og miðlunar umræddra upplýsinga sé að ræða. Gæta þarf meðalhófs enda undirliggjandi annars vegar réttindi einstaklinga til friðhelgi einkalífs og hins vegar hagsmunir er varða öryggi og löggæslu á landamærum.
Landamæragæsla á hafi.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum sem eru nauðsynlegar til að unnt verði að fullgilda fyrirhugaðan samning íslenskra stjórnvalda við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins um afhendingu á farþegaupplýsingum loftfara. Samningurinn tekur aðeins til svonefndra PNR-upplýsinga úr flugi og því er nauðsynlegt að aðskilja reglur um vinnslu þeirra frá reglum um vinnslu annarra farþegaupplýsinga í lögum. Þar sem ekki er gerður greinarmunur í gildandi lögum á mismunandi farþegaupplýsingum er gerð tillaga um slíka aðgreiningu í frumvarpinu. Sams konar gögn um farþega skipa og annarra báta munu áfram lúta almennum reglum um vinnslu upplýsinga um farþega og áhöfn.
Í umsögn Landhelgisgæslu Íslands er bent á að ekki sé gerður greinarmunur á meðferð upplýsinga vegna sjófara annars vegar og loftfara hins vegar við breytingar á 17. gr. laga um landamæri. Landhelgisgæsla Íslands sinnir landamæragæslu á hafinu og rekur vaktstöð siglinga sem tekur á móti komutilkynningum frá skipum á grundvelli laga um vaktstöð siglinga, nr. 41/2003. Meiri hlutinn áréttar í því samhengi að breytingum á lögum um landamæri er ekki ætlað að hafa áhrif á skyldu farþegaskipa til að afhenda nánar tilteknar upplýsingar á grundvelli laga nr. 41/2003 eða á rétt vaktstöðvar siglinga til að taka á móti slíkum upplýsingum, vinna þær og framsenda í samræmi við lögin.
Farþegaupplýsingadeild.
Frá árinu 2021 hefur verið starfandi sérstök farþegaupplýsingadeild innan embættis ríkislögreglustjóra sem annast móttöku og vinnslu farþegaupplýsinga. Með frumvarpinu er lagt til að kveðið verði á um starfsemi deildarinnar í lögreglulögum og tollalögum. Samningur Íslands við Evrópusambandið felur í sér að tryggt verði að öll flugfélög sem flytja farþega hingað til lands geti uppfyllt þá skyldu að afhenda stjórnvöldum PNR-upplýsingar í samræmi við íslensk lög. Jafnframt mun samningurinn festa í sessi samstarf farþegaupplýsingadeildar lögreglu og tollyfirvalda við sams konar einingar í aðildarríkjum Evrópusambandsins. Í tilskipun Evrópusambandsins um notkun farþegabókunargagna er kveðið á um skyldu aðildarríkja til að setja slíka einingu á stofn (PIU) sem verði eina lögbæra yfirvaldið sem tekur á móti PNR-upplýsingum og frumvinnur þær. Þá er mælt fyrir um upplýsingaskipti á milli slíkra farþegaeininga í því skyni að gera löggæsluyfirvöld betur í stakk búin til að berjast gegn hryðjuverkum, skipulagðri brotastarfsemi og öðrum alvarlegum brotum. Í samningnum er sérstaklega kveðið á um gagnkvæmt samstarf aðildarríkja við íslensk yfirvöld.
Á grundvelli 180. gr. a tollalaga er tollyfirvöldum heimilt að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota gegn skyldu flytjenda um afhendingu farþegaupplýsinga. Með frumvarpinu er lagt til að fjárhæðir stjórnvaldssekta verði hækkaðar í samræmi við alvarleika brota til að tryggja varnaðaráhrif sekta, sem geta m.a. beinst að stórum alþjóðlegum flugfélögum. Tollyfirvöldum hefur verið þetta heimilt á grundvelli tollalaga frá árinu 2015 og eru ekki lagðar til breytingar á þeirri framkvæmd nema að því er varðar fjárhæðir stjórnvaldssekta. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að til staðar sé heimild til að beita stjórnsýsluviðurlögum svo að unnt sé að knýja á um að lögbundinni upplýsingagjöf flutningsaðila til stjórnvalda verði sinnt og svo að fjárhæðir séu í samræmi við alvarleika brota og tryggi fullnægjandi varnaðaráhrif.
Meiri hlutinn telur brýnt að frumvarpið nái fram að ganga svo unnt verði að fullgilda samning íslenskra stjórnvalda við Evrópusambandið um afhendingu á farþegabókunargögnum loftfara sem er fyrirhugað að verði undirritaður á árinu. Tiltekin evrópsk flugfélög hafa ekki afhent íslenskum stjórnvöldum upplýsingar um farþega og áhöfn þar sem þau hafa talið að þeim sé það ekki heimilt á grundvelli persónuverndarregluverks Evrópusambandsins. Farþegaupplýsingar eru mikilvægur liður við löggæslueftirlit á landamærunum og því brýnt að gera umræddan samning til að tryggja að öll flugfélög sem flytja farþega hingað til lands geti uppfyllt þá skyldu að afhenda stjórnvöldum PNR-upplýsingar í samræmi við íslensk lög. Því til viðbótar er gagnkvæmt og virkt alþjóðlegt samstarf mikilvæg forsenda fyrir störf farþegaupplýsingadeildar hér á landi enda mun samningurinn veita íslenskum stjórnvöldum aðgang að PIU-einingum innan Evrópusambandsins.
Breytingartillögur.
Reglugerðarheimild.
Með frumvarpinu er lagt til að ráðherra setji reglugerð með nánari útfærslu á móttöku og vinnslu farþegaupplýsinga. Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess að slík reglugerð verði sett og tekur undir ábendingar í umsögn frá embætti ríkislögreglustjóra um nauðsyn þess að reglugerðin innihaldi ítarlegar reglur um afhendingu og meðferð farþegaupplýsinga til fyllingar lögunum. Líkt og fram kemur í greinargerð munu þær efnisreglur sem leiðir af fyrirhuguðum samningi stjórnvalda við Evrópusambandið um farþegabókunargögn loftfara verða settar í formi reglugerðar með stoð í lögum um landamæri.
Meiri hlutinn leggur til breytingu á 3. gr. frumvarpsins svo að skýrt verði að ráðherra verði ekki aðeins heimilt heldur skylt að útfæra nánari framkvæmd í reglugerð, m.a. hvað varðar upplýsingaskyldu og söfnun, vinnslu, miðlun og varðveislu upplýsinga um farþega og áhöfn, einkum upplýsingar í farþegabókunargögnum loftfara.
Refsirammi tollalaga.
Með frumvarpinu er lagt til að refsirammi tiltekinna brota á tollalögum verði hækkaður þannig að brot varði fangelsi allt að þremur árum í stað tveggja samkvæmt gildandi lögum. Líkt og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu er breyting á tollalögum annars vegar gerð til að færa refsingu vegna kjarnabrota á tollalögum til samræmis við sams konar brot að eðli og alvarleika samkvæmt almennum hegningarlögum og öðrum sérrefsilögum. Brotin sem um ræðir kunna að varða háar fjárhæðir og eru til þess fallin að grafa undan skilvirku og árangursríku tolleftirliti. Hins vegar er talið nauðsynlegt að hækka refsiramma brota til að tryggja að tollyfirvöld geti áfram notað farþegaupplýsingar í starfi sínu innan farþegaupplýsingadeildar til að koma í veg fyrir og rannsaka brot gegn umræddum ákvæðum í tollalögum.
Meiri hlutinn telur málefnaleg sjónarmið liggja til grundvallar þeim breytingum sem lagðar eru til á refsiramma vegna tiltekinna brota gegn tollalögum. Þá leggur meiri hlutinn til breytingu á 8. gr. frumvarpsins þar sem hámarksrefsing vegna brota gegn 1. mgr. 173. gr. tollalaga verði fangelsi allt að þremur árum í stað tveggja ára. Er það gert til að gæta samræmis og með vísan til eðlis og alvarleika þeirra brota sem kunna að falla undir ákvæðið.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Við 3. gr.
a. Inngangsmálsliður a-liðar orðist svo: Við 1. mgr. bætist nýr stafliður, svohljóðandi.
b. Á undan orðunum „falla brott“ í b-lið komi: 2. mgr.
2. Á undan orðunum „1. mgr. 175. gr.“ í 8. gr. komi: 1. mgr. 173. gr.
Ingibjörg Isaksen var fjarverandi við afgreiðslu málsins. Ingvar Þóroddsson, Jón Pétur Zimsen, Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir og Grímur Grímsson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins en rita undir álitið samkvæmt heimild í 2. mgr. 29. gr. þingskapa.
Alþingi, 8. apríl 2025.
| Guðrún Hafsteinsdóttir, 1. varaform. |
Grímur Grímsson, frsm. |
Guðmundur Ari Sigurjónsson. |
| Ingvar Þóroddsson. | Jón Pétur Zimsen. | Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir. |
| Sverrir Bergmann Magnússon. |
