Ferill 131. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 373 — 131. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um framsal sakamanna og aðra aðstoð í sakamálum, nr. 13/1984 (einföldun málsmeðferðar).
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá dómsmálaráðuneyti og Afstöðu – félagi fanga. Nefndinni bárust þrjár umsagnir sem aðgengilegar eru undir málinu á vef Alþingis.
Efni frumvarpsins.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um framsal sakamanna og aðra aðstoð í sakamálum, nr. 13/1984. Breytingarnar lúta annars vegar að ákvæðum er varða beiðnir um alþjóðlega réttaraðstoð í sakamálum og hins vegar að ákvæðum um framsal sakamanna. Breytingunum er ætlað að gera lögin skýrari og tryggja að þau endurspegli þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist. Þá er ákvæðum frumvarpsins ætlað að einfalda og hraða málsmeðferð, gera lögin skilvirkari og uppfæra orðalag til samræmis við lög um meðferð sakamála, nr. 88/2008.
Frumvarpinu er sérstaklega ætlað að lögfesta ákvæði sem nauðsynleg eru til að ljúka fullgildingarferli 2. viðbótarbókunar við samning Evrópuráðsins frá 20. apríl 1959 um gagnkvæma réttaraðstoð í sakamálum. Ísland undirritaði bókunina 8. nóvember 2001, en hún hefur ekki enn verið fullgilt hér á landi. Verði frumvarpið að lögum verður endanlega lokið við fullgildingu bókunarinnar sem er jafnframt forsenda þess að unnt verði að fullgilda 3. viðbótarbókun við sama samning, en samningaviðræður um hana standa nú yfir á vettvangi Evrópuráðsins.
Umfjöllun nefndarinnar.
Beiðnir um alþjóðlega réttaraðstoð – réttarbeiðnir.
Ákvæði frumvarpsins er varða gagnkvæma réttaraðstoð lúta einkum að málsmeðferð í tengslum við afgreiðslu alþjóðlegra réttarbeiðna. Í fyrsta lagi felur frumvarpið í sér ákvæði sem kveða á um málsmeðferð réttarbeiðna frá íslenskum löggæsluyfirvöldum til erlendra ríkja sérstaklega. Í gildandi lögum er ekki mælt fyrir um hvernig málsmeðferð slíkra réttarbeiðna skuli háttað, en verði frumvarpið að lögum er úr því bætt. Mikilvægur liður hvað þetta varðar er sá að ríkissaksóknara verði falið að annast meðferð þeirra réttarbeiðna sem sendar eru frá íslenskum löggæsluyfirvöldum til erlendra ríkja. Dómsmálaráðuneyti annast nú sendingu slíkra beiðna og hefur ríkissaksóknari ekki aðkomu að málsmeðferðinni. Ríkissaksóknari hefur hins vegar frá árinu 2020 haft stöðu miðlægs stjórnvalds við móttöku og afgreiðslu réttarbeiðna erlendis frá til innlendra yfirvalda á grundvelli tiltekinna alþjóðasamninga. Verði frumvarpið að lögum mun ríkissaksóknari því fá hlutverk miðlægs stjórnvalds bæði í tilvikum þar sem innlend yfirvöld senda réttarbeiðnir til erlendra yfirvalda og við móttöku og afgreiðslu slíkra beiðna erlendis frá. Hlutverk ríkissaksóknara verður einnig víðtækara en áður þar sem embættið mun einnig taka við hlutverki ráðuneytisins við móttöku réttarbeiðna þegar tvíhliða samningur er ekki til staðar og frá aðilum sem standa utan Evrópuráðssamningsins um gagnkvæma réttaraðstoð frá 1959, t.d. ef Bandaríkin senda réttarbeiðni á grundvelli samnings Evrópuráðsins um tölvubrot frá 2001.
Framangreindar breytingar koma til vegna þeirra sjónarmiða að eðlilegt þyki að ríkissaksóknari fari alfarið með hlutverk miðlægs stjórnvalds við móttöku og afgreiðslu hvers kyns réttarbeiðna þegar litið er til grundvallarreglunnar um sjálfstæði ákæruvaldsins, hlutverks ríkissaksóknara sem æðsta handhafa slíks valds, þeirra eftirlits- og stjórnunarheimilda sem ríkissaksóknari hefur gagnvart lögregluembættum í skjóli þeirrar stöðu og vegna þess að betra er að eitt stjórnvald sinni þessu hlutverki enda tryggi það betri yfirsýn yfir fjölda og eðli réttarbeiðna, sem og samræmingu við útgáfu þeirra. Þessi breyting er þá einnig liður í því að fullgilda 2. viðbótarbókun við Evrópuráðssamninginn frá 1959.
Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og áréttar einnig það sem kom fram fyrir nefndinni, að ekki sé æskilegt að dómsmálaráðuneyti hafi hlutverki að gegna við rannsókn sakamála í ljósi grundvallarreglunnar um sjálfstæði ákæruvalds. Breytingin sé þá til þess fallin að stuðla að sjálfstæði ákæruvaldsins sem meiri hlutinn telur afar mikilvægt.
Auk framangreinds telur meiri hlutinn að mikilvæg sé sú tillaga frumvarpsins að lögfesta skýran lagagrundvöll til að taka á móti réttarbeiðnum frá alþjóðastofnunum og til að senda slíkar beiðnir til slíkra stofnana. Þetta sé mikilvægur liður í að styrkja alþjóðlegt réttarvörslusamstarf sem verður æ mikilvægara í baráttunni gegn skipulagðri brotastarfsemi.
Í öðru lagi lúta aðrar meginbreytingar frumvarpsins að því að einfalda og skýra málsmeðferð réttarbeiðna, sem og að lögfesta ýmis ákvæði til að unnt sé að ljúka við fullgildingu 2. viðbótarbókunar við Evrópuráðssamninginn frá 1959, sbr. nýjan V. og VI. kafla laganna sem lagðir eru til með 16. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn telur mikilvægt að þessar breytingar nái fram að ganga, þær muni skýra og einfalda ferli réttarbeiðna sem auki þá gagnsæi, skilvirkni og árangur þeirra. Meiri hlutinn telur þá að þær breytingar sem nauðsynlegar eru til að ljúka við fullgildingu á 2. viðbótarbókun við Evrópuráðssamninginn frá 1959 í íslenskan rétt verði meðferð hér á landi til bóta. Meiri hlutinn fagnar sérstaklega breytingunni í h-lið 16. gr. frumvarpsins þess efnis að verði frumvarpið að lögum verði íslenskum yfirvöldum heimilt að semja um þátttöku í sameiginlegum rannsóknarhópum, t.d. á vegum Europol eða Eurojust. Er um mikilvæga breytingu að ræða sem mun styrkja innlend löggæsluyfirvöld í baráttunni gegn skipulagðri glæpastarfsemi.
Framsal sakamanna.
Ákvæði frumvarpsins er varða framsal sakamanna lúta að meginstefnu að því að breyta uppröðun ákvæða með það að markmiði að skýra lagatextann, einfalda beitingu laganna, láta lögin endurspegla raunverulega framvindu framsalsmála sem og að samræma lögin við ákvæði laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Einungis er um minni háttar efnisbreytingar að ræða sem varða ekki skilyrði framsals. Þær eru í fyrsta lagi að kveðið verður á um að framvegis skuli framsalsbeiðnir berast á milli viðeigandi ráðuneyta dómsmála í stað diplómatískra leiða eins og gildandi lög kveða á um. Er þetta í samræmi við núverandi framkvæmd sem og 5. gr. 2. viðbótarbókunar frá 1984 við samning Evrópuráðsins frá 1957 um framsal sakamanna. Með þessu er stefnt að því að einfalda málsmeðferð og kveða á um skýrari verkaskiptingu. Í öðru lagi mun ríkissaksóknari fá skýrt og afmarkað hlutverk við meðferð framsalsmála fyrir dómstólum, sem eykur skilvirkni og samræmi í málsmeðferðinni.
Meiri hlutinn tekur undir það markmið frumvarpsins að skýra og einfalda lagaumhverfi um framsal sakamanna enda mikilvægt að slík mál séu unnin á skilvirkan og fagmannlegan hátt. Með frumvarpinu er lagt til að ákvæðum laganna verði breytt til að þau endurspegli betur gang slíkra mála og verði í samræmi við þróun í framkvæmd og alþjóðlega samvinnu. Á það skal bent að eftir gildistöku laga um handtöku og afhendingu manna til og frá Íslandi vegna refsiverðra verknaða á grundvelli handtökuskipunar, nr. 51/2016, reynir sjaldan á ákvæði laga um framsal sem lögin fjalla um, en fyrir nefndinni komu þó fram þau sjónarmið að í ljósi þess að hvert einstakt framsalsmál sé umfangsmikið og flókið í framkvæmd væri mikilvægt að lagaumgjörðin væri skýr og endurspeglaði framvindu þessara mála í raun. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og telur að um mikilvægar breytingar sé að ræða til að tryggja skilvirkni í þessum málaflokki.
Að lokum hvetur meiri hlutinn jafnframt ráðuneytið til að skoða hvort tilefni sé til að leggja til breytingar þess efnis að ríkissaksóknari taki einnig alfarið við meðferð framsalsmála samkvæmt lögunum í stað dómsmálaráðuneytis með vísan til sömu sjónarmiða og rakin eru hér að framan um sjálfstæði ákæruvaldsins og að ekki sé æskilegt að ráðuneytið fari með mál sem tengist sakamálum. Það myndi þá einnig væntanlega einfalda málsmeðferð slíkra mála og tryggja samræmingu við afgreiðslu þeirra.
Yfirtaka saksóknar.
Í frumvarpinu er lögð til veigamikil breyting sem felur í sér að íslensk stjórnvöld fái skýra heimild til að taka yfir saksókn í málum frá erlendum yfirvöldum, berist beiðni um slíkt, sbr. 1. gr. frumvarpsins. Lagt er til að þessi heimild gildi óháð því hvort Ísland hafi gert samning við viðkomandi ríki um slíka yfirtöku. Breytingin er sett fram í kjölfar ábendinga frá embætti ríkissaksóknara um að hvergi sé að finna skýra og afdráttarlausa heimild fyrir ákæruvaldið til að taka yfir saksókn mála erlendis frá. Breytingin miðar að því að styrkja lagaheimildir ákæruvaldsins í ljósi þróunar alþjóðlegrar skipulagðrar brotastarfsemi og aukinnar réttarvörslusamvinnu. Meiri hlutinn telur mikilvægt að þessar breytingar nái fram að ganga enda mikilvægt að yfirvöld hafi skýra og afdráttarlausa lagaheimild til að yfirtaka saksókn, berist slík beiðni frá erlendum ríkjum. Þá sé mikilvægt að málsmeðferðin við yfirtöku saksóknar og ábyrgð á henni sé skýr í lögum. Auk framangreinds er mikilvægt að heimild sé til staðar til að yfirtaka saksókn í þeim tilvikum þegar tvíhliða samningur gildir ekki við viðkomandi ríki enda er það mikilvægt til að geta brugðist við hraðri þróun í alþjóðlegri brotastarfsemi og í baráttu gegn henni sem byggir æ meira á alþjóðlegu réttarvörslusamstarfi.
Mat á áhrifum.
Í umsögn ríkissaksóknara er bent á að embættið sé ósammála því mati sem fram kemur í kafla frumvarpsins um mat á áhrifum þess um að hvorki sé gert ráð fyrir að lögfesting frumvarpsins hafi útgjaldaáhrif á ríkissjóð né sveitarfélögin. Að mati ríkissaksóknara stenst það mat ekki þar sem ljóst sé að verði frumvarpið að lögum þurfi að fjölga ákærendum við embætti ríkissaksóknara um a.m.k. einn, með tilheyrandi kostnaði, til að sinna þeim auknu verkefnum sem lögfestingin hefur í för með sér. Af þessu tilefni beinir meiri hlutinn því til dómsmálaráðuneytis að taka til skoðunar hvaða áhrif lagabreytingarnar muni hafa á embættið með hliðsjón af auknum verkefnum þess verði frumvarpið að lögum.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Í stað orðsins „það“ í 2. og 3. málsl. 2. mgr. a-liðar 15. gr. komi: hann.
2. Í stað orðanna „Evrópusamning um gagnkvæma aðstoð í sakamálum frá 20. apríl 1959“ í g-lið 16. gr. komi: samning Evrópuráðsins frá 20. apríl 1959 um gagnkvæma réttaraðstoð í sakamálum.
3. Í stað orðanna „Lög um Rómarsáttmálann og Alþjóðlega sakamáladómstólinn“ í 1. tölul. 22. gr. komi: Lög um framkvæmd Rómarsamþykktar um Alþjóðlega sakamáladómstólinn.
Ingibjörg Isaksen var fjarverandi við afgreiðslu málsins. Ingvar Þóroddsson, Jón Pétur Zimsen, Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir og Grímur Grímsson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins en rita undir álitið samkvæmt heimild í 2. mgr. 29. gr. þingskapa.
Alþingi, 8. apríl 2025.
| Guðrún Hafsteinsdóttir, 1. varaform. |
Grímur Grímsson, frsm. |
Guðmundur Ari Sigurjónsson. |
| Ingvar Þóroddsson. | Jón Pétur Zimsen. | Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir. |
| Sverrir Bergmann Magnússon. |
