Ferill 103. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 533 — 103. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi, nr. 26/2010 (meðalhófsprófun, EES-reglur).
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin fjallaði um málið og fékk á sinn fund gesti frá menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðuneyti.
Nefndinni bárust fimm umsagnir auk minnisblaðs frá menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðuneyti og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Efni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er innleidd tilskipun (ESB) 2018/958 um meðalhófsprófun áður en samþykkt verður ný lögverndun starfsgreina eða núgildandi reglum er varða lögverndun breytt. Markmið tilskipunarinnar er að koma í veg fyrir ótilhlýðilegar takmarkanir á aðgangi að lögvernduðum starfsgreinum eða iðkun þeirra og að tryggja eðlilega starfsemi innri markaðarins, sem og gagnsæi og öfluga neytendavernd.
Líkt og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu skulu samkvæmt tilskipuninni allar nýjar og breyttar lagareglur og stjórnvaldsfyrirmæli varðandi lögverndun starfsgreina vera réttlætanlegar út frá sjónarmiðum um almannahagsmuni og gæta þarf meðalhófs. Aðildarríki EES-samningsins þurfa þannig að meta meðalhóf slíkra ráðstafana með rökstuddum hætti áður en nýjar eða breyttar lagareglur eru settar og fylgjast með því að þær séu í samræmi við meðalhófsregluna eftir að þær hafa verið samþykktar. Stjórnvöldum ber að tryggja að ný eða breytt ákvæði sem takmarka aðgengi að lögvernduðum starfsgreinum eða iðkun þeirra séu til þess fallin að ná því markmiði sem að er stefnt hverju sinni og að þau gangi ekki lengra en nauðsyn krefji. Þá er stjórnvöldum jafnframt falið að kanna með meðalhófsprófuninni hvort önnur úrræði en löggilding geti verið betur til þess fallin að ná því markmiði sem að er stefnt hverju sinni. Rökstyðja þarf lögverndun með skýrum hætti og rökstuðningurinn skal skráður í gagnagrunn Evrópusambandsins yfir lögverndaðar starfsgreinar.
Nefndin tekur undir markmið frumvarpsins og telur brýnt að það nái fram að ganga, einkum í ljósi dóms EFTA-dómstólsins frá 5. desember 2024.
Umfjöllun nefndarinnar.
Endurskoðun gildandi reglna um lögverndun.
Fyrir nefndinni var fjallað um hvort frumvarpið hefði áhrif á störf sem njóta lögverndar samkvæmt gildandi lögum, einkum hvort það herti eða slakaði á kröfum til lögverndunar.
Meiri hlutinn áréttar í þessu samhengi að frumvarpið hefur að geyma reglur sem kveða á um meðalhófsprófun á nýjum eða breyttum reglum um aðgengi að lögvernduðum starfsgreinum og iðkun þeirra. Frumvarpið felur hins vegar ekki í sér skyldu til þess að endurskoða eldri kröfur um löggildingu með hliðsjón af meðalhófi. Reglur tilskipunarinnar sem innleiddar eru með frumvarpinu gilda þannig ekki afturvirkt. Meiri hlutinn áréttar þó í þessu sambandi að þar sem lögverndun starfa felur í sér skerðingu á atvinnufrelsi sem fellur undir 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, hefur nú þegar þurft að fara fram mat á almannahagsmunum og nauðsyn þegar lög og reglur hafa verið settar sem varða lögvernduð störf. Frumvarpið hefur því ekki að geyma efnislegt nýmæli að þessu leyti, heldur er breytingin fremur þess efnis að setja matið í formbundnari ramma og kveða á um eins konar málsmeðferðarreglur um form og gerð matsins og rökstuðnings þess þegar reglur sem varða lögverndun eru settar eða þeim breytt.
Innleiðing 7. gr. tilskipunarinnar með beinum hætti.
Við meðferð málsins fyrir nefndinni kom til umræðu hvers vegna ákveðið hefði verið að taka ekki efni 7. gr. tilskipunar (ESB) 2018/958, sem fjallar um þá þætti sem líta á til við framkvæmd meðalhófsmats, beinlínis upp í lög. Í því samhengi var rætt um hvort ljóst væri að framkvæmd meðalhófsmats ætti samt sem áður að fara fram í samræmi við ákvæði greinarinnar, þótt hún væri ekki tekin upp orðrétt í lögin. Í minnisblaði menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðuneytis, dags. 5. maí 2025, kemur fram að ákveðið hafi verið að innleiða tilskipunina með tilvísunaraðferð, sbr. 4. gr. frumvarpsins, í stað þess að taka ákvæði 7. gr. tilskipunarinnar beint upp í lög. Þetta sé í samræmi við þá leið sem farin hafi verið við lögfestingu tilskipunarinnar í Danmörku og komu fram sjónarmið fyrir nefndinni að þetta hefði verið ákveðið með tilliti til skýrleika. Þá kemur jafnframt fram í minnisblaðinu að í 7. gr. tilskipunarinnar sé kveðið á um hvaða þátta skuli taka tillit til við framkvæmd meðalhófsmats áður en sett eru ákvæði, eða þeim breytt, sem takmarka aðgengi að lögverndaðri starfsstétt eða iðkun hennar. Þessir þættir séu ekki valkvæðir, heldur beri að líta til þeirra við slíka reglusetningu. Meiri hlutinn telur ljóst, með vísan til framangreinds, að skylt sé að líta til þeirra þátta sem um greinir í 7. gr. tilskipunarinnar við framkvæmd meðalhófsmats, jafnvel þótt ákvæðið sé ekki sérstaklega tekið upp í lög með umritun.
Lögverndun heilbrigðisstétta og lög nr. 26/2010.
Nefndin hefur farið yfir þær umsagnir sem bárust um frumvarpið. Í umsögnum BHM og Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga var m.a. kallað eftir skýringum á því hvernig framkvæmd meðalhófsmats kæmi til með að fara fram hvað heilbrigðisstéttir varðar, sérstaklega í ljósi áskilnaðar 5. mgr. 7. gr. tilskipunar (ESB) 2018/958 um að taka þurfi tillit til markmiðsins um að tryggja öfluga heilsuvernd þegar ákvæði væru sett sem vörðuðu heilbrigðisstarfsgreinar. Þá væri óljóst hvernig þessu markmiði yrði framfylgt. Auk þessa var kallað eftir skýringum á því hvort lög nr. 26/2010 væru raunhæfur og viðeigandi lagarammi til að innleiða tilskipunina.
Meiri hlutinn telur að þessum athugasemdum hafi verið nægilega svarað með minnisblaði menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðuneytisins frá 5. maí 2025. Þar kemur fram að ákveðið hafi verið að innleiða tilskipunina með breytingum á lögum um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, líkt og gert var í Danmörku, án þess að útfæra ákvæðin sérstaklega fyrir tilteknar starfsstéttir. Líkt og fjallað var um að framan er þó ljóst að framkvæma þarf meðalhófsmatið í samræmi við 7. gr. tilskipunarinnar þegar reglur eru settar eða þeim breytt er varða lögverndun starfsgreina. Á þetta einnig við um lögverndun heilbrigðisstarfsgreina.
Í 5. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar er sérstaklega tekið fram að við mat á lögverndun heilbrigðisstarfsgreina skuli taka tillit til markmiðsins um að tryggja öfluga heilsuvernd manna. Er ljóst að mati meiri hlutans að ef lög eru sett eða núverandi reglum breytt er varða lögverndun heilbrigðisstarfsgreina þurfi að taka tillit til þessa markmiðs. Þetta er einnig áréttað í greinargerð. Meiri hlutinn ítrekar þá að lýðheilsa og öryggi sjúklings eru atriði sem hafa verið talin til almannahagsmuna sem réttlætt geta lögverndun heilbrigðisstarfsgreina skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Verði frumvarpið að lögum þarf efnislegt mat um lögverndun enn að uppfylla skilyrði atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar. Hins vegar þarf að rökstyðja matið ítarlegar með vísan til markmiða er varða almannahagsmuni, eftir ákveðnum formlegum ramma eins og fjallað hefur verið um.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.
Alþingi, 20. maí 2025.
| Víðir Reynisson, form. |
Guðmundur Ari Sigurjónsson, frsm. | Grímur Grímsson. |
| Ingvar Þóroddsson. | Jónína Brynjólfsdóttir. | Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir. |
