Ferill 100. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 100 — 100. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998 (EES-reglur, einnota plastvörur).
Frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra.
1. gr.
a. Á undan 1. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Eftirfarandi einnota plastvörur sem eru með tappa eða lok úr plasti er einungis heimilt að setja á markað ef tapparnir og lokin eru áfram föst við vörurnar á meðan fyrirhuguð notkun á þeim stendur yfir: drykkjarílát að rúmmáli allt að þremur lítrum sem eru notuð undir vökva, þ.m.t. tappar þeirra og lok, svo sem flöskur fyrir drykkjarvörur og samsettar umbúðir fyrir drykkjarvörur. Ákvæði þetta tekur ekki til bolla og glasa fyrir drykkjarvörur, drykkjaríláta úr gleri eða málmi sem eru með tappa eða lok úr plasti, drykkjaríláta sem eru ætluð fyrir og notuð undir matvæli sem eru í vökvaformi og notuð í sérstökum læknisfræðilegum tilgangi eða til tappa eða loka úr málmi sem eru með innsigli úr plasti.
b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Gerð og samsetning einnota plastvara.
2. gr.
a. Við bætist ný grein, 72. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:
Innleiðing.
b. Fyrirsögn kaflans verður: Innleiðing og gildistaka.
3. gr.
Greinargerð.
Frumvarpið var samið í umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu. Í því eru lagðar til breytingar á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998.
Markmiðið með frumvarpinu er að draga úr magni plasts sem losnar út í umhverfið og áhrifum af notkun plasts á umhverfið og heilsu fólks. Í því skyni verða samkvæmt frumvarpinu gerðar nauðsynlegar lagabreytingar til að ljúka við að innleiða í lög tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/904 frá 5. júní 2019 um að draga úr áhrifum tiltekinna plastvara á umhverfið. Stærstur hluti tilskipunarinnar hefur þegar verið innleiddur í íslenskan rétt, með lögum nr. 90/2020 og nr. 103/2021, en eftir er að innleiða ákvæði 1. mgr. 6. gr. sem mælir fyrir um gerð og samsetningu tiltekinna einnota plastvara að því leyti að einungis megi setja einnota drykkjarílát og -umbúðir úr plasti með tappa eða lok úr plasti á markað ef tappinn eða lokið er áfast vörunni á meðan fyrirhuguð notkun hennar stendur yfir. Tilgangurinn með ákvæðinu er að koma í veg fyrir að tappar og lok af einnota drykkjarílátum og -umbúðum endi á víðavangi og úti í umhverfinu.
Efni frumvarpsins er í samræmi við Í átt að hringrásarhagkerfi, stefnu umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra í úrgangsmálum. Þá má nefna viðræður um alþjóðlegan sáttmála um plast og plastmengun sem standa yfir og Ísland styður og varða m.a. aðgerðir gegn plastmengun og aðgerðir sem stuðla að ábyrgri notkun og framleiðslu hvað varðar plast.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Tilefni.
Tilefni lagasetningarinnar er innleiðing ákvæðis 1. mgr. 6. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/904 frá 5. júní 2019 um að draga úr áhrifum tiltekinna plastvara á umhverfið. Tilskipunin var birt í Stjórnartíðindum Evrópusambandsins 12. júní 2019 og öðlaðist gildi 2. júlí 2019. Ákvæði hennar komu að mestu leyti til framkvæmda 3. júlí 2021 en hluti þeirra þó ekki fyrr en á árunum 2023 og 2024. Ákvæðið sem ætlunin er að innleiða samkvæmt frumvarpinu bar að uppfylla frá 3. júlí 2024, sbr. 1. mgr. 17. gr. tilskipunarinnar. Tilskipunin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 240/2021 og texti hennar birtur í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins 11. nóvember 2021.
Nauðsynlegt er að ljúka innleiðingu á framangreindri tilskipun vegna skuldbindinga Íslands á grundvelli EES-samningsins. Jafnframt styður innleiðing 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar við þróun sem verið hefur síðustu ár á íslenskum markaði með drykkjarvörur í þá veru að plasttappar og -lok eru nú í miklum mæli áföst. Má segja að framkvæmd ákvæðisins í tilskipuninni sé því hafin hér á landi þótt eftir eigi að ljúka innleiðingu þess í landsrétt. Ekki síður er mikilvægt að horfa til þess að innleiðing og framkvæmd ákvæðisins miða að því að draga úr magni plasts í umhverfinu og umhverfisáhrifum plasts á heimsvísu en plastmengun er alþjóðlegur vandi. Reglubundnar rannsóknir Umhverfisstofnunar (nú Umhverfis- og orkustofnunar) sýna að hlutir úr plasti eru að meðaltali 69% þess rusls sem finnst á íslenskum ströndum og hreinlætisvörur sem innihalda plast eru 22%. Rusl sem ekki inniheldur plast er því innan við 10%. Einkum virðist plast vera ráðandi hluti rusls á ströndum sem eru fjærst þéttustu byggðinni á suðvesturhorni landsins, eða allt að 100% af því rusli sem finnst þar. Enn fremur eru tappar og lok einn af tíu algengustu flokkum rusls sem finnst á íslenskum ströndum. Eru þá ótalin brot úr töppum og lokum úr plasti sem ekki er mögulegt að greina eftir uppruna og falla þar með við rannsóknirnar í einn algengasta flokkinn, sem tekur til ýmissa plastbrota sem ekki er mögulegt að greina nánar. Niðurstöðurnar draga fram að plasthlutir sem enda úti í umhverfinu menga haf og strendur og tappar og lok úr plasti eru stór hluti vandans. Það er til mikils að vinna ef hægt er að draga úr þessari mengun.
Ákvæði 1. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar felur í sér auknar skyldur að því leyti að einungis er heimilt að setja tilteknar vörur á markað að ákveðnum kröfum uppfylltum. Nauðsynlegt er því talið að ákvæðið hafi stoð í lögum og önnur úrræði en lagasetning hafa ekki komið til álita við innleiðinguna. Það liggur beinast við að innleiða ákvæðið með breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, ekki síst í ljósi þess að stærstur hluti tilskipunarinnar hefur þegar verið innleiddur með breytingu á þeim lögum, sbr. X. kafla A laganna. Með því er jafnframt stuðlað að einföldu og gegnsæju regluverki og nýttur sá vettvangur sem þegar er til staðar í gildandi lögum, auk þess sem ákvæði frumvarpsins falla vel að markmiðum laganna.
Í frumvarpi til laga um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, sem lagt var fram á 150. löggjafarþingi og varð að lögum nr. 90/2020, var lagt til að ákvæði 1. mgr. 6. gr. tilskipunar (ESB) 2019/904 yrði innleitt, ásamt fleiri ákvæðum tilskipunarinnar. Í meðförum Alþingis var frumvarpinu m.a. breytt hvað þetta ákvæði varðaði og með breytingartillögu meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar var ákvæðið fellt á brott úr frumvarpinu og lögfestingu þess þar með seinkað til að gefa tækifæri til frekari undirbúnings og eftirfylgni með framþróun hvað áfasta tappa og lok varðaði.
2.2. Tilskipun (ESB) 2019/904.
Tilskipuninni er ætlað að koma í veg fyrir og draga úr umhverfisáhrifum af tilteknum plastvörum og áhrifum þeirra á heilsu fólks. Ákvæði tilskipunarinnar taka fyrst og fremst til þeirra plastvara sem finnast helst á ströndum en mælingar hafa sýnt að rusl á ströndum í Evrópu er að 80–85% plast og þar af eru einnota plastvörur 50% og hlutir tengdir veiðum 27%. Tilskipuninni er jafnframt ætlað að styðja við myndun hringrásarhagkerfis og efla úrgangsforvarnir með því að styðja við notkun sjálfbærra og endurnotanlegra vara, fremur en einnota vara.
Tilskipunin tekur til einnota vörutegunda úr plasti sem taldar eru upp í viðaukum við hana. Vörutegundirnar eru um 20 talsins, svo sem matarílát, bollar, glös og önnur drykkjarílát, drykkjarumbúðir, hnífapör, diskar, sogrör, baðmullarpinnar, blautþurrkur, tíðavörur og tóbaksvörur með síum. Tilskipunin tekur jafnframt til allra vörutegunda sem framleiddar eru úr plasti sem er niðurbrjótanlegt með oxun og til veiðarfæra sem innihalda plast. Til fyllingar þeirri upptalningu á vörutegundum sem er að finna í viðaukum birti framkvæmdastjórn Evrópusambandsins 7. júní 2021 leiðbeiningar um túlkun og innleiðingu á tilskipuninni.
Þeim ráðstöfunum sem mælt er fyrir um í tilskipuninni og ætlað er að draga úr umhverfisáhrifum af plastvörum má skipta í sjö hluta: 1) Ráðstafanir til að minnka notkun einnota plastvara, 2) bann við að setja plastvörur á markað, 3) kröfur til gerðar og samsetningar einnota plastvara, 4) kröfur um sérstaka merkingu á einnota plastvörum, 5) kröfur um framlengda framleiðendaábyrgð á plastvörum, 6) kröfur um sérstaka söfnun til endurvinnslu á einnota plastvörum þegar notkun þeirra er lokið og 7) ráðstafanir til vitundarvakningar neytenda um plastvörur. Hver þessara sjö hluta tekur til tiltekinna plastvara eftir því sem nánar er kveðið á um í tilskipuninni. Eins og áður segir hefur stærstur hluti framangreindra ráðstafana þegar verið innleiddur í íslenskan rétt með lögum nr. 90/2020 og nr. 103/2021.
2.3. Hrein innleiðing á EES-reglum.
Um er að ræða hreint innleiðingarfrumvarp sem felur einungis í sér þær breytingar sem nauðsynlegar eru til að innleiða þær lágmarkskröfur sem kveðið er á um í 1. mgr. 6. gr. tilskipunar (ESB) 2019/904. Gildissvið ákvæða frumvarpsins er að öllu leyti í samræmi við gildissvið tilskipunarinnar eins og því er lýst í 1. mgr. 6. gr. hennar, C-hluta viðauka við tilskipunina, aðfararorðum tilskipunarinnar og leiðbeiningum sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins birti 7. júní 2021, nr. 2021/C 216/01, vegna tilskipunarinnar. Ekki er því gengið lengra með frumvarpinu en gerðin kveður á um og frumvarpið geymir ekki frávik frá ákvæðum gerðarinnar.
3. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarpið felur í sér breytingu á X. kafla A laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Lagt er til að við 37. gr. g laganna bætist ný málsgrein sem kveði á um að tilteknar einnota plastvörur sem eru með tappa eða lok úr plasti verði einungis heimilt að setja á markað hér á landi ef tapparnir og lokin séu áfram föst við viðkomandi vörur á meðan fyrirhuguð notkun á þeim stendur yfir. Ákvæðinu er ætlað að vera tæmandi varðandi hvaða tegundir af vörum falla undir þessa nýju skyldu og er ekki lagt til að ákvæðið verði útfært nánar með reglugerð. Breytingin mun leiða til þess að tappar og lok á algengum neysluvörum á íslenskum markaði þurfa að vera áföst vörunum á meðan eðlilegri notkun þeirra stendur. Þetta á að koma í veg fyrir að lausir tappar og lok verði viðskila við vörurnar og geti endað úti í umhverfinu. Breytingin er til innleiðingar á 1. mgr. 6. gr. tilskipunar (ESB) 2019/904 og verður til þess að krafa um áfasta tappa og lok verði sú sama hér á landi og í öðrum ríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu. Árið 2023 var birtur samræmdur staðall í tengslum við framangreinda kröfu (EN 17665:2022+A1:2023). Eins og áður segir er með frumvarpinu ekki gengið lengra en lágmarkskrafa samkvæmt tilskipuninni segir til um.
Verði frumvarpið að lögum mun það hafa í för með sér að 3. mgr. 51. gr. laga nr. 7/1998, sem kveður á um eftirlit Umhverfis- og orkustofnunar með plastvörum, mun taka til hins nýja ákvæðis um áfasta tappa og lok. Það sama á við um 63. gr. a laganna, sem heimilar Umhverfis- og orkustofnun að stöðva markaðssetningu plastvöru sem uppfyllir ekki sett skilyrði, og 1.mgr. 67. gr., sem veitir Umhverfis- og orkustofnun heimild til að leggja á stjórnvaldssektir við brotum gegn tilteknum ákvæðum laganna. Það er í samræmi við ákvæði tilskipunar (ESB) 2019/904 að í gildi séu ákvæði um eftirlit og viðurlög vegna brota á ákvæðum laganna um plastvörur. Ákvæðið um áfasta tappa og lok mun auk þessa falla undir almenn ákvæði laganna um valdsvið og þvingunarúrræði, málsmeðferð og úrskurði og viðurlög.
Jafnframt felur frumvarpið í sér greinar um innleiðingu á viðkomandi ákvæði tilskipunarinnar og um gildistöku.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið þykir ekki fela í sér álitaefni sem kalli á sérstaka umfjöllun um samræmi við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Varðandi alþjóðlegar skuldbindingar er frumvarpið lagt fram til að uppfylla skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist með aðild að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.
5. Samráð.
Áform um lagasetninguna og frummat á áhrifum voru lögð fram til kynningar í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 31. október 2023 og var athygli hagsmunaaðila vakin á málinu (mál nr. S-211/2023). Umsagnarfrestur var til 14. nóvember sama ár. Tvær umsagnir bárust og í þeim fólust gagnlegar ábendingar sem hafðar voru til hliðsjónar við gerð frumvarpsins. Ábendingarnar sneru fyrst og fremst að mikilvægi þess að skilgreina skýrt til hvaða plastvara ákvæði um áfasta tappa og lok tækju til og hvernig eftirliti og eftirfylgni með ákvæðinu skyldi háttað.
Við gerð frumvarpsins var jafnframt leitað samráðs við menningar- og viðskiptaráðuneytið, sbr. m.a. lög um opinberar eftirlitsreglur, nr. 27/1999, Samtök atvinnulífsins, Félag atvinnurekenda, Samtök fyrirtækja í landbúnaði, Viðskiptaráð Íslands, Samband íslenskra sveitarfélaga, Umhverfisstofnun (nú Umhverfis- og orkustofnun) og Endurvinnsluna hf.
Drög að frumvarpi og endanlegu mati á áhrifum lagasetningar voru lögð fram til kynningar í samráðsgátt (mál nr. S-5/2024) 9. janúar 2024 og var athygli hagsmunaaðila vakin á málinu. Umsagnarfrestur var til 23. janúar sama ár. Tvær umsagnir bárust og sneri efni þeirra að mikilvægi þess að tryggja skýrleika varðandi hvaða plastvörur myndu falla undir fyrirhugaða löggjöf og að fulls samræmis yrði gætt á milli gildissviðs umræddra ákvæða á Íslandi og í öðrum ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins. Í ljósi þessara ábendinga var enn frekari skýringum bætt við greinargerðina og m.a. leitað samráðs við stjórnvöld í nágrannaríkjum varðandi gildissvið.
6. Mat á áhrifum.
Markmið með fyrirhugaðri lagasetningu er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr umhverfisáhrifum af tilteknum plastvörum og áhrifum þeirra á heilsu fólks. Verði frumvarpið að lögum má búast við að streymi plasts út í umhverfið minnki og þannig fari minna plast inn í fæðukeðju mannsins sem hafi þá jákvæð áhrif á lýðheilsu. Samfélagslegur ávinningur er ótvíræður með minni plastmengun, bættu umhverfi og betri lýðheilsu. Almenningur hefur að öllum líkindum þegar orðið var við breytingar á þeim plastvörum á markaði sem fyrirhuguð lagasetning tekur til að því leyti að tappar og lok eru nú í miklum mæli áföst en sú þróun hófst fyrir nokkru á íslenskum markaði með drykkjarvörur. Afleiðingar af samþykkt frumvarpsins fyrir almannahagsmuni verða því fyrst og fremst taldar jákvæðar.
Ekki eru taldar líkur á að lagasetningin hafi áhrif á stöðu eða jafnrétti kynjanna, enda má ætla að þær plastvörur sem hér um ræðir séu notaðar til jafns af öllum kynjum. Áhrif á persónuvernd eru talin engin.
Áhrif á stjórnsýslu ríkisins eru talin óveruleg en búast má við smávægilegri aukningu á eftirlitshlutverki Umhverfis- og orkustofnunar. Um er að ræða viðbót sem horft er til að verði að fullu samþætt núverandi eftirliti stofnunarinnar með plastvörum sem sett var á fót með lögum nr. 90/2020, sem breyttu lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og er þegar fjármagnað úr ríkissjóði. Gert er ráð fyrir að sú viðbót sem leiðir af frumvarpinu rúmist að öllu leyti innan núverandi umfangs eftirlitsins og valdi því ekki auknum útgjöldum hjá Umhverfis- og orkustofnun. Ákvæði frumvarpsins eru því ekki talin fela í sér fjárhagsáhrif fyrir ríkissjóð. Enn fremur má gera ráð fyrir að þörf fyrir eftirlitið muni minnka þegar líður frá gildistöku og aðilar á markaði hafa aðlagað sig að fullu að þeim breytingum sem í frumvarpinu felast. Frumvarpið leggur ekki sérstakar skyldur á herðar sveitarstjórnum og áhrif á stjórnsýslu eða fjárhag sveitarfélaga eru talin engin.
Hvað varðar atvinnulíf er gert ráð fyrir að sú lagasetning sem hér er lögð til muni fyrst og fremst hafa áhrif á framleiðendur og innflytjendur á drykkjarvörum í einnota umbúðum sem innihalda plast og eru með plasttappa eða -lok, sem og framleiðendur og innflytjendur slíkra umbúða. Frumvarpið felur einungis í sér innleiðingu ákvæðis sem gildir á öllu Evrópska efnahagssvæðinu og því er talið ólíklegt að það hafi áhrif á eftirspurn eða dragi úr jafnræði fyrirtækja á markaðinum. Eins og áður segir leiðir af fyrirhugaðri lagasetningu smávægilega breytingu á eftirliti með plastvörum. Áætlað er að eftirlitið beinist aðallega að framleiðendum, innflytjendum og seljendum drykkjarvara í einnota umbúðum sem innihalda plast og eru með plasttappa eða -loki. Samkvæmt ákvæðum laganna um eftirlit Umhverfis- og orkustofnunar með plastvörum er gerð krafa um að sérstaklega sé gætt að hagkvæmni í eftirliti og komið í veg fyrir tvíverknað og skörun eftir því sem frekast er unnt. Við eftirlitið til þessa, sem hefur verið í framkvæmd í um þrjú ár, hefur Umhverfis- og orkustofnun (áður Umhverfisstofnun) beitt stikkprufueftirliti á grundvelli eftirlitsáætlunar og er gert ráð fyrir að svo verði áfram. Ekki er búist við að framangreind breyting á eftirliti með plastvörum muni hafa kostnaðarauka í för með sér fyrir eftirlitsþega.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Dæmi um plastvörur sem ákvæðið tekur ekki til: Margnota flöskur, einnota flöskur og drykkjarumbúðir sem eru stærri en þrír lítrar að rúmmáli, einnota bollar og glös fyrir drykkjarvörur, einnota ílát og umbúðir undir matvæli sem ekki eru ætluð til drykkjar svo sem súpur, grauta, ávaxtamauk, skyr eða jógúrt (nema um sé að ræða skyr- eða jógúrtdrykki), einnota ílát og umbúðir undir matvæli í vökvaformi sem ekki eru ætluð til drykkjar, svo sem edik, sojasósu, sítrónusafa, matarolíu, síróp, ávaxtaþykkni og annað þykkni sem þarf að þynna fyrir neyslu, áltappar með plastinnsigli og lok gerð úr samsettri ál- og plastþynnu. Einnig eru undanskilin einnota drykkjarílát sem eru ætluð fyrir og notuð undir matvæli sem eru í vökvaformi og notuð í sérstökum læknisfræðilegum tilgangi, sbr. g-lið 2. mgr. 2. gr. reglugerðar (ESB) nr. 609/2013, sem innleidd er í íslenskan rétt með reglugerð nr. 834/2014 um matvæli sem eru ætluð ungbörnum og smábörnum, matvæli sem eru notuð í sérstökum læknisfræðilegum tilgangi og þyngdarstjórnunarfæði í stað alls annars fæðis.
Jafnframt breytist fyrirsögn 37. gr. g laganna í samræmi við breytingu á greininni.
Greinin er sett til innleiðingar á 1. mgr. 6. gr. tilskipunar (ESB) 2019/904.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
