Ferill 903. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 2037 — 903. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um skráð trúfélög og lífsskoðunarfélög og lögum um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá (aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka).
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá dómsmálaráðuneyti. Nefndinni bárust tvær umsagnir um málið, auk tveggja minnisblaða frá dómsmálaráðuneyti sem eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu er lagt til að gerðar verði auknar kröfur til utanumhalds með rekstri trúfélaga, lífsskoðunarfélaga, sjóða og stofnana, með breytingum á lögum um skráð trúfélög og lífsskoðunarfélög, nr. 108/1999, og lögum um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá, nr. 19/1988. Eru þetta m.a. kröfur hvað varðar hæfi þeirra sem standa að rekstrinum og kröfur varðandi fjárreiður. Ísland er skuldbundið til þess að samræma löggjöf sína að tilmælum alþjóðlega fjármálaaðgerðahópsins Financial Action Task Force (FATF). Komið hefur í ljós að regluverk sem gildir um ákveðin félagaform hér á landi skapar verulega hættu á peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, annars vegar í gegnum trú- og lífsskoðunarfélög og hins vegar í gegnum sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá.
Umfjöllun nefndarinnar.
Almennt.
Meiri hlutinn tekur undir markmið frumvarpsins og telur það fela í sér skref í rétta átt til að bregðast við tilmælum í skýrslu FATF frá árinu 2018 en þar kom fram að talsverðir veikleikar væru fyrir hendi í íslenskri löggjöf og framkvæmd að þessu leyti, sem og niðurstöðum í áhættumatsskýrslum ríkislögreglustjóra um peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka frá árunum 2019, 2021 og 2023, um að trú- og lífsskoðunarfélög, sem og sjóðir og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá, væru sérstaklega útsett fyrir áhættu á að vera misnotuð í framangreindu skyni. Í áhættumati ríkislögreglustjóra kemur fram að helstu ógnir og veikleikar í tengslum við umrædd félagaform lúti m.a. að ófullnægjandi ákvæðum um hæfi fyrirsvarsmanna þessara félaga, bókhaldi þeirra og fjárreiðum, sem og skorti á eftirliti með starfsemi þeirra. Að mati meiri hlutans er með frumvarpi þessu brugðist við ábendingum í skýrslu FATF og fyrrnefndu áhættumati ríkislögreglustjóra sem meiri hlutinn telur brýnt, einkum með hliðsjón af því að næsta úttekt FATF á vörnum Íslands gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka mun hefjast á næsta ári.
Lög um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka.
Lög um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka tóku gildi 1. janúar 2019 og komu til framkvæmda samkvæmt fyrirmælum í 58. gr., sbr. og IX. viðauka EES-samningsins, tilskipun 2015/849. Í kjölfar umfjöllunar nefndarinnar um fyrirliggjandi frumvarp varðandi breytingu á lögum um skráð trúfélög og lífsskoðunarfélög og lögum um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá vill meiri hlutinn beina því til dómsmálaráðherra að láta gera úttekt á framkvæmd laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018, með hliðsjón af áætlun stjórnvalda vegna aðgerða gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka 2021–2023 sem til stendur að sæti endurskoðun á næsta ári, samhliða lögbundinni endurskoðun á áhættumati ríkislögreglustjóra. Í slíkri úttekt verði farið yfir framkvæmd laganna og áhrif þeirra á íslenska löggjöf. Jafnframt verði í úttektinni litið til þess hvernig innleiðing á tilskipun 2015/849 hafi farið fram innan annarra aðildarríkja að EES-samningnum.
Gildistaka.
Í umsögnum um málið var lagt til að gildistökuákvæði frumvarpsins yrði breytt svo að lögin öðluðust þegar gildi í stað 1. janúar 2025. Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 23. maí 2024, er bent á að í frumvarpinu sé m.a. gert ráð fyrir því að færa eftirlit með fjárreiðum sjóða og stofnana frá Ríkisendurskoðun til sýslumanns. Nauðsynlegt sé því að stjórnvöldum verði gefið ráðrúm til þess að undirbúa gildistöku laganna, verði frumvarpið að lögum. Einnig er gert ráð fyrir að eftirlit sýslumanns með trú- og lífsskoðunarfélögum verði umfangsmeira en nú er, sem þarfnast undirbúnings. Þá þarf ráðuneytið að gera breytingar á reglugerð um skráningu trúfélaga og lífsskoðunarfélaga og reglugerð um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá, sem er nauðsynlegt svo að reglugerðirnar samræmist þeim tillögum sem gerðar eru með frumvarpinu. Meiri hlutinn tekur undir með ráðuneytinu og telur því ekki unnt að breyta gildistökuákvæði frumvarpsins.
Breytingartillögur.
Heimild sýslumanns til niðurlagningar sjóða skv. 13. gr. frumvarpsins og samræmi við stjórnarskrá.
Fyrir nefndinni var bent á að ákvæði a-liðar 13. gr. frumvarpsins, sem breytir 6. gr. laga nr. 19/1988, kynni að fara í bága við félagafrelsisákvæði 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Í a-lið 13. gr. eru lagðar til breytingar á 3. mgr. 6. gr. laga um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá, nr. 19/1988, þess efnis að sýslumanni verði heimilt að leggja niður sjóð eða stofnun hafi ársreikningi ekki verið skilað í tvö ár í röð. Þá er mælt fyrir um það í b-lið 13. gr. frumvarpsins að sýslumanni verði heimilt að afla fjárhagsupplýsinga hjá opinberum stofnunum, auk annarra aðila, áður en til niðurlagningar skv. 3. mgr. 6. gr. laganna kemur, svo upplýsa megi hver raunveruleg staða sjóðs eða stofnunar sé, sbr. nánari skýringar með ákvæði 13. gr. frumvarpsins. Auk ábendinga um samræmi við stjórnarskrá var bent á það fyrir nefndinni að með ákvæðinu væru heimildir sýslumanns til að leggja niður sjóði og stofnanir rýmkaðar verulega frá því sem mælt er fyrir um í gildandi lögum.
Varðandi samræmi við félagafrelsisákvæði stjórnarskrárinnar áréttar meiri hlutinn að framangreind breyting varðar ekki lög um skráð trúfélög og lífsskoðunarfélög heldur lög um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá, svo sem að framan greinir. Líkt og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu er réttur manna til að stofna trúfélög og iðka trú sína verndaður af 63. gr. stjórnarskrárinnar en í frumvarpinu er ekki að finna neinar takmarkanir á þeim rétti. Þá fjalla lögin um þau trúfélög þar sem kosið er að láta skrá félagið samkvæmt lögunum, en ekki er skylt að skrá trúfélag.
Um nauðsyn þess að mæla fyrir um framangreindar breytingar á lögum nr. 19/1988 kemur fram í minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 23. maí 2024, að framangreindar breytingar séu lagðar til í því skyni að bregðast við þörf á úrræði þegar sjóðir og stofnanir hafa ekki verið með starfsemi í einhvern tíma. Nauðsynlegt sé að lögin hafi að geyma heimild til að leggja sjóði og stofnanir niður, auk þess sem heimilt verði að afla fjárhagsupplýsinga hjá mismunandi aðilum til að upplýsa megi hver raunveruleg staða sjóðs eða stofnunar er. Í athugasemd í greinargerð um 13. gr. frumvarpsins kemur fram að í b-lið 13. gr. sé slík heimild veitt til að unnt sé að rannsaka hvort sjóður eða stofnun sem skilar ekki ársreikningum eigi fjármuni eða annars konar eignir sem ráðstafa mætti til málefna sem skyld eru hinum upphaflegu markmiðum sjóðs eða stofnunar og gætu einnig staðið undir kostnaði sem hlýst af niðurlagningu sjóðs eða stofnunar. Í minnisblaði ráðuneytisins, dags. 19. júní 2024, kemur einnig fram að við ritun frumvarpsins hafi verið haft samráð við sýslumanninn á Norðurlandi vestra sem fari með málefni sjóða og stofnana. Hafi sýslumaður bent á að þörf sé á að breyta ákvæðinu um niðurlagningu sjóða og stofnana þar sem torvelt hafi reynst að leggja niður sjóði og stofnanir sem ekki hafi verið með starfsemi í nokkurn tíma. Hvað samræmi við stjórnarskrá varðar er í minnisblaðinu bent á að sjóðir og stofnanir sem falli undir lögin séu sjálfseignarstofnanir en ekki félög, sbr. skilgreiningu á sjálfseignarstofnun í Lögfræðiorðabók með skýringum eftir Pál Sigurðsson. Þar af leiðandi eigi 74. gr. stjórnarskrárinnar um félagafrelsi ekki við um umrædda sjóði og stofnanir.
Meiri hlutinn bendir á að í lögum nr. 19/1988 er nú þegar að finna í 2. málsl. 2. mgr. 6. gr. þeirra laga almenna heimild fyrir sýslumann til að leggja niður staðfestan sjóð eða stofnun samkvæmt lögunum með því skilyrði að eignum skuli varið til málefna sem skyld séu hinum upphaflegu markmiðum. Með 13. gr. frumvarpsins sé sýslumanni veitt heimild til að leggja niður staðfestan sjóð eða stofnun hafi ársreikningi ekki verið skilað fyrir tvö næstliðin ár og að mati meiri hlutans ljóst að með því eru heimildir sýslumanns til niðurlagningar slíkra sjóða og stofnana rýmkaðar verulega frá því sem er í gildandi lögum.
Í ljósi umræðu fyrir nefndinni og framangreindra athugasemda sem gerðar voru við ákvæði 13. gr. telur meiri hlutinn rétt að það hljóti frekari rýni hjá ráðuneytinu. Meiri hlutinn leggur því til að ákvæði 13. gr. frumvarpsins verði fellt brott að svo stöddu en beinir því til ráðuneytisins að gaumgæfa nánar efni þess, verði frumvarp með sambærilegu ákvæði lagt fram að nýju.
Þá leggur meiri hlutinn jafnframt til tvær breytingar tæknilegs eðlis sem þarfnast ekki frekari skýringa.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Í stað orðsins „lögin“ í 2. málsl. 1. efnismgr. 2. gr. komi: þau lög.
2. Í stað orðsins „lögin“ í 2. málsl. 1. mgr. b-liðar 9. gr. komi: þau lög.
3. 13. gr. falli brott.
Eyjólfur Ármannsson ritar undir álitið með fyrirvara og áréttar að sjóðir og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá séu sjálfseignarstofnanir og teljist því til félaga sem njóta verndar félagafrelsisákvæðis 74. gr. stjórnarskrárinnar og verða ekki lögð niður með ráðstöfun stjórnvalds.
Alþingi, 21. júní 2024.
| Bryndís Haraldsdóttir, form., frsm. |
Berglind Ósk Guðmundsdóttir. | Eyjólfur Ármannsson. |
| Hafdís Hrönn Hafsteinsdóttir. | Líneik Anna Sævarsdóttir. | Jódís Skúladóttir. |
