Ferill 474. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
153. löggjafarþing 2022–2023.
Þingskjal 709 — 474. mál.
Svar
forsætisráðherra við fyrirspurn frá Högna Elfari Gylfasyni um úrskurðarvald stofnana ríkisins.
1. Hversu margar stofnanir ríkisins hafa úrskurðarvald í málefnum almennings og fyrirtækja án þess að hægt sé að áfrýja úrskurði til æðra stjórnsýslustigs eða ráðherra? Hverjar eru þessar stofnanir?
Samkvæmt 1. mgr. 57. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, skal fyrirspurn vera um mál sem ráðherra ber ábyrgð á. Samkvæmt forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 6/2022, sbr. forsetaúrskurð um skiptingu starfa ráðherra, nr. 7/2022, heyra eftirfarandi stofnanir stjórnarfarslega undir forsætisráðherra: 1) Seðlabanki Íslands, 2) Hagstofa Íslands, 3) Óbyggðanefnd, 4) Ríkislögmaður, 5) Umboðsmaður barna og 6) Jafnréttisstofa. Óski fyrirspyrjandi eftir upplýsingum um stofnanir á ábyrgðarsviði annarra ráðherra er rétt að hann beini sérstökum fyrirspurnum þar að lútandi til hlutaðeigandi ráðherra.
Íslensk stjórnsýsla er stigskipt og starfar almennt á tveimur stjórnsýslustigum. Ráðherrar fara með æðstu stjórn hennar samkvæmt stjórnarskrá og hafa almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir með þeim stjórnvöldum sem teljast lægra sett gagnvart þeim, sé ekki á annan veg mælt í lögum. Um yfirstjórn ráðherra með lægra settum stjórnvöldum og almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra með þeim er nú getið í 12. gr. og 1. mgr. 13. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011. Þá er kveðið á um hina almennu kæruheimild innan stjórnsýslunnar í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Samkvæmt henni er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Almenna kæruheimildin leiðir af framangreindri stigskiptingu stjórnsýslunnar og byggir á réttaröryggissjónarmiðum. Til ráðherra verða því kærðar allar stjórnvaldsákvarðanir lægra settra stjórnvalda sem skýrlega hafa ekki verið undanþegnar valdi hans og eru takmarkanir á stjórnsýslukæru almennt skýrðar þröngt.
Þrátt fyrir framangreinda stöðu ráðherra í stjórnsýslukerfinu og stigskiptingu stjórnsýslunnar hefur löggjafanum verið talið heimilt á grundvelli stjórnskipunarvenju að ákveða með skýrum lagafyrirmælum að koma á fót sjálfstæðum stjórnvöldum, þ.m.t. ríkisstofnunum, sem standa utan hins hefðbundna stjórnsýslusambands milli ráðherra og lægra setts stjórnvalds og er með lögum skipað til hliðar við þau stjórnvöld sem heyra undir yfirstjórn hans. Ráðherra fer ekki með almennar yfirstjórnunarheimildir gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum og hefur að jafnaði ekki annað eftirlit með störfum þeirra en leiðir af fyrirmælum laga. Með þessu fyrirkomulagi er í raun skorið á heimildina til þess að kæra stjórnvaldsákvarðanir stofnunar til ráðuneytis. Sem dæmi um slíka stofnun má nefna Seðlabanka Íslands og Hagstofu Íslands. Eigi stofnun að vera sjálfstæð í framangreindum skilningi þarf að kveða skýrt á um það í lögum en sjálfstæð stjórnvöld fela í sér frávik frá þeirri meginreglu íslenskrar stjórnskipunar að ráðherrar fari með æðstu handhöfn framkvæmdarvalds hverju sinni, sbr. 1. mgr. 11. gr., 1. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 14. gr. stjórnarskrárinnar. Þó að ráðherra hafi ekki yfirstjórnunarheimildir gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum þá fer hann með almennt eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum þeirra sjálfstæðu stjórnvalda sem heyra stjórnarfarslega undir hann, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga um Stjórnarráð Íslands. Eftirlit ráðherra með sjálfstæðum stjórnvöldum tekur þó ekki til málsmeðferðar eða ákvarðana í einstökum málum. Þá getur ráðherra krafið sjálfstæð stjórnvöld, sem heyra stjórnarfarslega undir hann, um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem þörf er á til að sinna eftirliti og öðrum lögmæltum skyldum ráðherra, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 115/2011. Loks er ráðherra heimilt að láta í té óbindandi álit sem þýðingu geta haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnasviði hans, enda leiði ekki af lögum eða eðli máls að honum sé það óheimilt, sbr. 3. mgr. 12. gr. sömu laga.
Þá hefur löggjafanum jafnframt verið talið heimilt að þrengja hinn almenna kærurétt skv. 26. gr. stjórnsýslulaga með lögum og kveða á um að ákvarðanir lægra settra stjórnvalda séu endanlegar á stjórnsýslustigi. Sem dæmi má nefna 1. mgr. 49. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, sem felur í sér að ákvörðunum stjórnvalda, þ.m.t. forstöðumanna undirstofnana, samkvæmt lögunum verður ekki skotið til æðri stjórnvalda, nema öðruvísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna.
Samkvæmt lögum um stjórnsýslu jafnréttismála, nr. 151/2020, heyrir Jafnréttisstofa undir yfirstjórn ráðherra og eru ákvarðanir hennar kæranlegar til hans. Samkvæmt lögum um umboðsmann barna, nr. 83/1994, er hann óháður fyrirmælum frá öðrum. Þá tekur hann ekki til meðferðar ágreining milli einstaklinga, t.d. milli barna og foreldra eða milli forsjáraðila barna og stofnana. Þess utan endurskoðar umboðsmaður barna ekki ákvarðanir stjórnvalda í einstökum málum og honum er ekki heimilt að hafa afskipti af málefnum einstakra barna sem eru til meðferðar hjá öðrum stjórnvöldum og stofnunum. Í lögum sem gilda um Seðlabanka Íslands, sbr. lög nr. 92/2019, Hagstofu Íslands, sbr. lög nr. 163/2007, og embætti ríkislögmanns, sbr. lög nr. 51/1985, er kveðið á um sjálfstæði þessara stofnana í framangreindum skilningi. Þá er skýrt tiltekið í lögum um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, að úrlausnum óbyggðanefndar verði ekki skotið til ráðherra sem æðra stjórnvalds.
2. Telur ráðherra eðlilegt að ókjörnir embættismenn ríkisstofnana hafi slíkt vald?
Eins og fram kemur í svari við 1. tölul. fyrirspurnar hefur löggjafanum bæði verið talið heimilt að koma á fót sjálfstæðum stjórnvöldum á grundvelli stjórnskipunarvenju og þrengja hinn almenna kærurétt skv. 26. gr. stjórnsýslulaga, með skýrum lagafyrirmælum. Fyrir því kunna að vera ýmsar gildar ástæður. Þá er aðilum stjórnsýslumáls almennt heimilt að bera stjórnvaldsákvörðun undir dómstóla og gera kröfu um að hún verði ógilt, sbr. 60. gr. og 70. gr. stjórnarskrárinnar.
3. Mun ráðherra beita sér fyrir því að fólk og fyrirtæki sem sæta þurfa slíkum stjórnvaldsákvörðunum embættismanna stofnana ríkisins fái gjafsókn fyrir dómstólum?
Samkvæmt a-lið 5. tölul. 2. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 6/2022, sbr. og 2. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu starfa ráðherra, nr. 7/2022, heyra málefni gjafsóknar, þ.m.t. málefni gjafsóknarnefndar, undir málefnasvið dómsmálaráðherra. Fyrirspurn um mögulegar breytingar á fyrirkomulagi gjafsóknar ber samkvæmt framangreindu að beina til dómsmálaráðherra, sbr. 1. mgr. 57. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991.
